یکی از مهم‌ترین راهبردهای دولت‌ها برای افزایش کارآیی بخش‌های مختلف اقتصادی، حمایت از تقویت بخش خصوصی و گام‌ برداشتن در مسیر خصوصی‌سازی است.

خصوصی‌سازی شرکت‌های آب و برق؛ چالش‌ها و فرصت‌ها

بررسی تطبیقی شیوه‌های گوناگون خصوصی‌‌سازی در صنعت آب و برق

یکی از مهم‌ترین راهبردهای دولت‌ها برای افزایش کارآیی بخش‌های مختلف اقتصادی، حمایت از تقویت بخش خصوصی و گام‌ برداشتن در مسیر خصوصی‌سازی است.

الزام در کاهش یارانه‌های دولتی در بخش خدمات عمومی همچون آب و برق؛ توجه به استراتژی‌های افزایش راندمان، کاهش هزینه‌ها و جذب سرمایه‌های بخش خصوصی را جدی‌تر ساخته است و در نتیجه کاربرد پارادایم خصوصی‌سازی به‌شدت افزایش یافته و تحلیل موانع، روش‌ها، مراحل و الگوهای خصوصی‌سازی به موضوع روز مباحث اقتصاد و مدیریت کشورمان تبدیل شده‌است.

با نگاهی به تجارب کشورهای دیگر درمی‌یابیم که اولین تلاش سازمان‌یافته برای واگذاری شرکت‌های دولتی در شیلی و در دوره اصلاحات اقتصادی پینوشه در دهه 1970 روی داد. اما بزرگ‌ترین و مشهورترین تلاش از این دست، طی سال‌های دهه 1980 در بریتانیا و توسط دولت مارگارت تاچر صورت پذیرفت. تاچر توانست خصوصی‌سازی را به لحاظ سیاسی متداول کند.

در پایان دهه 1980 میلادی، فروش شرکت‌های دولتی تا حدودی تحت تاثیر اتفاقی که در بریتانیا روی داده بود، به امری جهانی تبدیل شد. دولت‌های فرانسه، آلمان، ژاپن، استرالیا، آرژانتین و شیلی همگی شرکت‌های زیادی را به فروش رساندند و درآمدهای حاصل از خصوصی‌سازی در دنیا به ده‌ها میلیارد دلار در سال رسید.

به طور کلی ساختار شرکت‌هایی که به بخش خصوصی واگذار شدند تغییر یافت (در بیشتر موارد مشاغل زیادی نیز در این میان از بین رفت) و این امر آنها را به بنگاه‌هایی تبدیل کرد که میزان ارزش‌افزوده بالاتری تولید می‌نمودند. خصوصی‌سازی در بخش خدمات عمومی (فرودگاه‌ها، برق، آب و...) باعث شد در مواردی که شرکت مزبور تولید‌کننده انحصاری باقی می‌ماند، نیاز به نوعی نظارت کلان، اجتناب‌ناپذیر باقی بماند. موج خصوصی‌سازی در دهه 1990 باز هم توسعه پیدا کرد و کشورهایی که می‌خواستند کمونیسم را کنار بگذارند و دیگر کشورها را که اغلب‌شان در حال توسعه بودند، در بر گرفت. در این زمان خصوصی‌سازی به امری با وجوه مختلف تبدیل شد و موارد بسیاری از فرآیندهای فروش با شفافیت پایین (به شرکت‌هایی که ارتباط خوبی با مقامات دولتی داشتند) روی داد.

بر اساس اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و از جمله شرکت‌های آب و فاضلاب و توزیع برق در دستور کار وزارت نیرو و سازمان خصوصی‌سازی قرار گرفته است. به‌گونه‌ای که معاون وزیر نیرو و مدیر عامل وقت توانیر، از خصوصی‌سازی 40 شرکت توزیع تا پایان شهریور ماه سال 1389، در کنار واگذاری 20 نیروگاه کشور، خبر می‌دهد. پیشنهاد اخیر سازمان خصوصی‌سازی به شورای عالی اقتصاد و شورای عالی پول و اعتبار مبنی بر استمهال و تقسیط 5 ساله بدهی‌های 10 نیروگاه کشور با هدف تسهیل امکان واگذاری آنها، نشان از وجود عزم ملی برای افزایش مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق دارد. همچنین معاون سازمان خصوصی‌سازی در سال 1388 اعلام نمود، الگوی پیمان مدیریت برای خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع برق و شرکت‌های آب و فاضلاب، بکار گرفته خواهد شد. (1)

در بخش خدمات عمومی، الگوهای متنوعی همچون 1) خرید خدمات (برون سپاری)، 2) پیمان مدیریت، 3) ‌قرارداد اجاره، 4) اعطای امتیاز، 5) واگذاری کامل (اعطای امتیاز و مالکیت دارایی‌ها) را برای انتقال تصدی‌گری و مالکیت دولتی، می‌توان به‌کار گرفت. همچنین استفاده از روش‌های BOT، BOO و ... نیز رویکردی بسیار معمول و پرطرفدار در جذب مشارکت و سرمایه‌های بخش خصوصی برای احداث تاسیسات و زیرساخت‌های جدید است.

در این بین فراهم‌سازی بستر مشارکت برای افزایش نقش و سهم بخش خصوصی، نیازمند اصلاحات ساختاری، قانونی، حقوقی، اقتصادی و اجتماعی بسیار متنوعی است. سرمایه‌گذار بخش خصوصی خواهان اطمینان از مالکیت بر دارایی‌هایش بوده و زمینه‌های جذاب و سودده را برای مشارکت انتخاب می‌کند. قوانین مالیاتی پایدار، شرایط رقابتی ضدانحصار، قوانین حاکمیتی شفاف و ... از الزام‌های کاهش ریسک برای ورود سرمایه بخش خصوصی در اقتصاد دولتی محسوب می‌شود.

اما باید توجه داشت که هیچ نسخه جهانی، منطقه‌ای یا کشوری برای انتخاب بهترین روش خصوصی‌سازی و اتخاذ تصمیم‌های مرتبط با اصلاحات وجود ندارد و تنها با بررسی اهداف، نوع مسائل، ویژگی‌های منطقه‌ای، قوانین و ... می‌توان نسبت به انتخاب بهترین روش خصوصی‌سازی و مسیر اجرای آن اقدام نمود. انتظار برای ابلاغ قوانین و مصوبات خصوصی‌سازی و سپس اجرای انفعالی آن، بیشترین مشکلات را برای مدیران شرکت‌های توزیع و آبفا در طول فرآیند خصوصی‌سازی به‌همراه خواهد داشت. چرا که شناسایی و انتخاب راه‌حل‌های بومی که از دل مسائل، تنگناها و فرصت‌های محلی برآمده باشد، بسیار اجرایی‌تر از راه‌حل‌های تجویزی خواهد بود که تنها با نگاه به مسائل و دغدغه‌های ملی، طراحی و ابلاغ شده باشند.

این نوشته برآن است با مطالعه دقیق روندها و تجارب خصوصی‌سازی صنعت آب و برق در سایر کشورها، الگوها و روش‌های رایج در ارتقای مشارکت بخش خصوصی‌ را در این صنعت تحلیل و واکاوی نماید.

روندهای جهانی خصوصی‌سازی در صنایع آب و برق

از ابتدای سال 1990 تاکنون، بانک جهانی به‌طور سالانه به جمع‌آوری آمار پروژه‌های مشارکت بخش خصوصی در امور زیربنایی کشورهای در حال توسعه می‌پردازد. بانک جهانی امور زیربنایی را به چهار حوزه آب، مخابرات، حمل‌ونقل و انرژی

(برق و گاز) تقسیم می‌کند. انواع روش‌های مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های زیربنایی نیز شامل موارد زیر است.

• پیمان مدیریت و اجاره

• پروژه‌های توسعه‌ای (مشارکتی و BOT)

• اعطای امتیاز

• واگذاری و فروش کامل

لازم به یادآوری است که قراردادهای برون‌سپاری ـ به‌دلیل عدم واگذاری مدیریت امور به بخش خصوصی در این روش توسط بانک جهانی، مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. همچنین مواردی‌ که ترکیبی از چهار حالت بالا هستند، در نزدیک‌ترین الگو ثبت می‌شوند. به علاوه تنها پروژه‌هایی ثبت می‌شوند که حجم قرارداد آنها (سهم بخش خصوصی) بالغ بر یک میلیون دلار باشد(به‌غیر از مورد پیمان مدیریت).

جدول شماره 1، آمار کلی تعداد پروژه‌های مشارکت بخش خصوصی در حوزه‌های زیربنایی در طی 18 سال گذشته و در گستره کشورهای در حال توسعه (144 کشور) را، ارائه می‌نماید.

روندهای جهانی جلب مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق

در طول سال‌های 1990 تا پایان 2008، 1322 پروژه مشارکتی در بخش تولید، انتقال و توزیع برق تعریف شده است که این تعداد 31% از کل طرح‌های مشارکت بخش خصوصی در امور زیربنایی را تشکیل می‌دهد. به همین ترتیب 662 طرح تعریف شده در بخش آب نیز 16% از کل طرح‌ها (4251 طرح) را تشکیل می‌دهد.

همچنان‌که در نمودار 1 دیده‌ می‌شود، میزان اقبال به مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق طی دو دهه اخیر، شاهد افت و خیزهای زیادی بوده است. در سال 1993 با محبوبیت طرح‌های مشارکت (بیشتر از طریق فروش و واگذاری تاسیسات و شرکت‌ها) مواجه هستیم که این افزایش به دلیل عملکرد خصوصی‌سازی صنعت برق روسیه در آن سال می‌باشد و پس از یک افت موقت در سال 1994، دوباره در سال 1997 با اوج تعداد طرح‌های مشارکت (این‌بار با دو روش فروش و BOT) مواجه می‌شویم. از آن پس تا سال 2004 روند نزولی حاکم بوده و در سال‌های 2005 تا 2007 سیر افزایشی طی می‌شود. در ادامه و با وقوع رکود اقتصادی در سال 2008، تعداد طرح‌های مشارکت بخش خصوصی کاهش می‌یابد. بدین ترتیب، به جای یک روند ثابت و قابل پیش‌بینی، در عمل با تغییرات غیرقابل پیش‌بینی در میزان اقبال به خصوصی‌سازی صنعت برق مواجه هستیم. به‌ عبارت دیگر با وجود دو دهه تجربه، روند واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق، هنوز از یک منطق قابل اثبات و عمومی برخوردار نیست.

از طرف دیگر می‌توان میزان مشارکت بخش خصوصی را به تفکیک بخش‌های مختلف صنعت برق نیز مورد ارزیابی قرار داد. این مهم در نمودار2، قابل ارائه است.

همچنان‌که برآورد می‌شود، جذاب‌ترین حوزه برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در این صنعت، به تولید برق مربوط می‌شود (75% از کل طرح‌های مشارکت) . اما دومین حوزه مورد توجه بخش خصوصی‌، شبکه توزیع با 9.2% فراوانی و13% از کل ارزش سرمایه‌گذاری است. طرح‌هایی که کل عملیات تولید، انتقال و توزیع را تشکیل می‌دهند نیز سومین بخش جذاب با 8.6% فراوانی را تشکیل می‌دهند اما سهم کمتر آنها از میزان سرمایه‌گذاری نشان‌دهنده استفاده از این روش در مناطق کم‌جمعیت است.

طرح‌هایی که تنها به خصوصی‌سازی شبکه توزیع مربوط می‌شوند، در مجموع این 18 سال و در کل کشورهای در حال توسعه فقط 122 مورد هستند که سهم روش‌های مختلف مشارکت در آنها مطابق نمودار 4 است.

مطابق نمودار 4، در مورد شرکت‌های توزیع، متداول‌ترین روش مشارکت، استفاده از روش فروش و واگذاری بوده و سپس استفاده از روش‌های پیمان مدیریت یا اجاره، مقبول‌تر است.

روندهای جهانی جلب مشارکت بخش خصوصی در صنعت آب

آمارهای مشارکت بخش خصوصی در صنعت آب و فاضلاب نیز قابل بررسی است. چنانچه از نمودار 5 استنباط می‌شود بیشترین تعداد پروژه مشارکت بخش خصوصی‌ صنعت آب در سال 2007 میلادی (81 مورد) تعریف شده است.

همچنان که از نمودار 5 استنباط می شود، تمایل به جذب مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های توسعه‌ای صنعت آب، از اقبال روزافزونی برخوردار است. نمودار 6 روند بالا را براساس حجم سرمایه‌گذاری نشان می دهد.

بر اساس نمودار 6 تنها در 5 سال‌ 1993، 1997، 1999،2000 و 2004 حجم سرمایه‌گذاری‌ها بیش از 4 میلیارد دلار بوده است و در سال‌های اخیر با وجود افزایش تعداد پروژه، از حجم سرمایه‌گذاری کاسته شده است. این مهم نشان‌دهنده تمایل به استفاده از الگوهای کم هزینه‌تر و طرح‌های کوچکتر در سال‌های اخیر است که در حقیقت مشابه روندهای جهانی در صنعت برق می‌باشد. در نمودارهای بعدی میزان استفاده از روش‌های مختلف مشارکت بررسی می‌شود.

به لحاظ تعدادی، روش مشارکت در طرح‌های جدید (BOT و مشارکت خاص) و سپس اعطای امتیاز پرکاربردترین روش‌ها و الگوی واگذاری و فروش کامل، کم‌کاربردترین روش مشارکت بخش خصوصی در صنعت آب و فاضلاب بوده است. نمودار بعدی این مساله را براساس حجم جذب سرمایه بخش خصوصی نشان می‌دهد.

به دلیل آن که در یک پروژه اعطای امتیاز یا واگذاری کامل، حجم سرمایه بیشتری جذب می‌شود، در نتیجه در نمودار 8 سهم این دو روش نسبت به نمودار قبل بالاتر است.

میزان اقبال به خصوصی‌سازی صنعت آب در کشورهای توسعه‌یافته متفاوت است. کشور انگلستان و ولز تنها موردی است که مالکیت و امتیاز ارائه خدمات آب و فاضلاب را به‌طور کامل به بخش خصوصی واگذار کرده است. در سایر بخش‌های این کشور شامل اسکاتلند و ایرلند شمالی، از الگوی کاملا دولتی استفاده می‌شود. کشور هلند مالکیت و بهره‌برداری در بخش آب را به هیچ وجه واگذار نکرده ‌است و تنها برای ارائه برخی از خدمات فنی و تخصصی (فرآیندهای پشتیبان) از امکانات بخش خصوصی استفاده می‌شود. در بلژیک اغلب شرکت‌های آب، دولتی بوده و تنها چند شرکت بخش خصوصی در برخی مناطق فعال هستند. در فرانسه ارائه خدمات آب و فاضلاب برای 98% جمعیت توسط شرکت‌های بهره‌بردار خصوصی انجام می‌شود. برای 2% دیگر نیز شهرداری‌های محلی اقدام می‌کنند؛ با این وجود دولت، مالک زیرساخت‌ها بوده و تنها از روش اعطای امتیاز برای جذب همکاری شرکت‌های خصوصی استفاده می‌شود. در آلمان نیز 80% شرکت‌های آب دولتی و 20% مشارکتی هستند. در آمریکا اغلب شرکت‌های بزرگ آب دولتی و حدود نیمی از شرکت‌های کوچک متعلق به بخش خصوصی هستند. در این میان کشور شیلی یک نمونه بسیار موفق است که توانسته‌ در اغلب مناطق شهری شرکت‌های آب را به فروش رسانده یا با حفظ مالکیت بر زیرساخت‌ها، از قراردادهای اعطای امتیاز بهره بگیرد. کشور چین نیز در سال‌های اخیر گام‌های بزرگی برای واگذاری مالکیت شرکت‌های آب به بخش خصوصی یا شبه دولتی برداشته است. با این‌حال در اغلب مناطق جهان همچنان ارائه خدمات آب و فاضلاب برعهده شرکت‌های دولتی یا شهرداری‌ها است.

منافع عملی حاصل از خصوصی‌سازی در صنعت آب و برق

جدول 2 به‌عنوان یک نمونه، منافع حاصل از واگذاری چهار شرکت توزیع برق در آمریکای لاتین را نشان می‌دهد.

اما بررسی آمار طرح‌های شکست خورده (مطابق جدول 1) نشان می‌دهد که اجرای طرح‌های مشارکت خصوصی- دولتی، نیازمند دقت نظر و تامین پیش‌نیازهای مربوطه است. باید توجه داشت که به دلایل زیر خصوصی‌سازی در صنعت آب و برق به سهولت سایر صنایع نیست.

1. بررسی عملکرد کشورهای توسعه یافته نشان می‌دهد امکان و پتانسیل توسعه و بهبود در مدیریت آب و برق یک کشور مستقل از نوع الگوی مالکیت (خصوصی یا دولتی) وجود دارد. به‌عنوان مثال در صنعت آب، کشور انگلستان به‌صورت آگاهانه و هدفمند به‌سمت الگوی 100% خصوصی حرکت کرده و کشور هلند الگوی مالکیت دولتی و بهره‌برداری با الگوی خصوصی (تجاری‌سازی) را در پیش گرفته‌است. کشور فرانسه نیز با حفظ مالکیت دولتی، در اغلب مناطق، بهره‌برداری از تاسیسات آب و فاضلاب را به بخش خصوصی واگذار کرده است .با این حال هر سه کشور معتقدند که توانسته‌اند بهبودهای عملی چشمگیری به‌دست آورند.

2. با خصوصی‌سازی نمی‌توان در صنعت آب و برق فضای کاملا رقابتی ایجاد کرد؛ چرا که به‌دلیل عدم حق مشترک در انتخاب شرکت خدمت‌دهنده، نوعی «انحصار طبیعی» در این بخش از خدمات وجود دارد. با توجه به این مهم خصوصی‌سازی نمی‌تواند ایجادکننده انگیزه، رقابت و در نتیجه انگیزه ارتقای بهره‌وری باشد.

3. مقوله محیط‌زیست و توسعه پایدار در صنعت آب و برق نقش روزافزونی دارد که سیاستگذاری و نظارت بر آن تنها از طرف بخش دولتی و NGO‌ها امکانپذیر است. در صورت واگذاری عملیات آب و برق به شرکت‌های خصوصی، باید سازمان‌های دولتی فرآیند پیچیده و پرهزینه نظارت زیست‌محیطی بر عملکرد بخش خصوصی و کنترل منابع و کاهش مصرف را بر عهده گیرند.

در این میان دو نکته زیر بسیار حایز اهمیت است. نخست استفاده از الگوی «تجاری‌سازی» به‌عنوان پیش‌نیاز یا جایگزین خصوصی‌سازی و دوم توجه به پیش‌نیازها، بسترها و ملاحظات در برنامه‌های خصوصی‌سازی، است. در ادامه این دو موضوع مورد بررسی قرار می‌گیرد.

تجاری‌سازی، الگوی اصلاحات پیش از واگذاری

تجاری‌سازی عبارتست از به‌کارگیری قوانین تجاری حاکم بر بخش خصوصی در یک شرکت با مالکیت دولتی. بسیاری از کشورها همچون برزیل، روسیه، هند و شیلی، تجاری‌سازی را مرحله آغازین خصوصی‌سازی می‌دانند. برخی از کشورها نیز همچون چین و هلند (بخش آب و فاضلاب)، تجاری‌سازی را جایگزین خصوصی‌سازی دانسته و معتقدند بدون انتقال مالکیت شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی، می‌توان انگیزه‌ها، کارآیی و سیستم مدیریت حاکم در شرکت‌های خصوصی را به شرکت‌هایی منتقل نمود که تابع قوانین تجارت بوده و بعضا سهام آنها نیز در بورس پذیرفته شده باشد، اما مالکیت این سهام متعلق به دولت باشد. استفاده از رویکرد تجاری‌سازی و مخالفت با ورود سرمایه‌ بخش خصوصی و اجتناب از حضور انگیزه‌های سودجویانه در ارائه خدمات اساسی و انحصاری به مردم، به ویژه در صنایع آب و برق که از انحصار طبیعی برخوردارند (به دلیل عدم حق انتخاب مشترکان در گزینش شرکت ارائه کننده انشعاب)، در مقایسه با سایر صنایع چشمگیرتر است.

در حقیقت الگوی تجاری‌سازی معتقد است که اختلاف در کارآیی و بهره‌وری شرکت‌های خصوصی و دولتی، به «مالکیت» آنها مربوط نمی‌شود، بلکه ریشه این اختلاف در انگیزه‌ها و نحوه اداره آنها نهفته است. مدیران شرکت‌های دولتی از طرف سیاستمداران و بدون توجه به عملکرد فنی و نتایج مالی انتخاب شده و اغلب با برگزاری یک انتخابات جدید و تغییر ترکیب سیاستمداران صرف نظر از عملکردشان، باید جایگزین شوند. این شرکت‌ها هرگز با ریسک ورشکستگی مواجه نیستند. اغلب بازار آنها انحصاری است و قیمت فروش محصولاتشان توسط دولت تعیین می‌شود. منابع مالی مورد نیاز آنها به جای وابستگی به درآمدهایشان، به بودجه دولتی وابسته است و دغدغه کاهش هزینه‌ها و افزایش سودآوری چندان اهمیتی ندارد.

حال یک شرکت دولتی را تصور نمایید که در شرایط زیر اداره شود.

1) استقلال مدیریت از حاکمیت: چنانچه یک شرکت دولتی دارای هیات امنایی باشد که از طرف ذی‌نفعان مختلف و به روش‌های منطقی انتخاب شده باشند و تنها براساس عملکرد مدیران عالی نسبت به عزل و نصب آنها اقدام کنند، در این‌صورت ارتقای عملکرد در همه زمینه‌ها به انگیزه اصلی مدیران ارشد تبدیل خواهد شد.

2) استقلال مالی: چنانچه شرکت دولتی برای هزینه‌کرد در مصارف جاری و عمرانی خود تنها به درآمدهای خود و اعتبار و توان وام‌گیری خود از بانک‌ها وابسته باشد، استقلال مالی از حاکمیت، ایجاد شده و کسب سود و درآمد برای بقا و توسعه به یک الزام واقعی تبدیل می‌شود.

3) رقابت منصفانه: چنانچه یک شرکت دولتی در تعرفه‌گذاری خدمات و محصولات خود مجبور به رقابت با بخش خصوصی باشد، الگوهای بهره‌وری و کارآمدی بخش خصوصی به این شرکت منتقل خواهد شد. در سال‌های اخیر تا حدودی چنین تجربه‌ای در صنعت مخابرات کشورمان (به ویژه برای اپراتورهای همراه) حاصل شده است. در صنایعی که از انحصار طبیعی برخوردار بوده و بخش خصوصی در بازار آنها حضور ندارد، استفاده از روش‌های برآورد قیمت استاندارد توسط یک مرجع تخصصی بی‌طرف، مبنای کار است. به نظر می‌رسد که یکی از اهداف تشکیل شورای رقابت در کشورمان، ایفای چنین نقشی است.

4) انگیزه‌های مالی برای کارکنان: در یک شرکت خصوصی با استفاده از سیستم‌هایی همچون پرداخت کارانه، تسهیم سود یا واگذاری سهام به کارکنان، انگیزه بهره‌وری و سودآوری که در مالکان وجود دارد به بدنه مدیریتی و اجرایی شرکت نیز منتقل می‌شود. بدیهی است که بدون استفاده از چنین سیستم‌های انگیزشی، ایجاد همسویی بین اهداف استراتژیک سازمان و انتظارهای کارکنان، بسیار دشوار خواهد بود.

چهار مورد بالا اساسی‌ترین راهکارهایی است که برای ورود الگوی مدیریت خصوصی در شرکت‌های دولتی به‌کار گرفته می‌شود. همان‌گونه که پیش‌تر گفته شد، این روش (تجاری‌سازی) یا به عنوان جایگزین خصوصی‌سازی انتخاب یا از آن به عنوان اصلاحات پیش از واگذاری، نام برده می‌شود. به عبارت دیگر، تجاری‌سازی، اغلب در بخش‌های دارای انحصار طبیعی یا کشورهای طرفدار الگوی اقتصادی سوسیالیستی، جایگزین خصوصی‌سازی بوده و در کشورهای در حال توسعه‌ای که از مشاوره‌ها و راهکارهای مراجعی همچون بانک جهانی بهره می‌برند، به‌عنوان اصلاحات پیش از واگذاری، مورد استفاده قرار می‌گیرد.

بررسی صنعت آب هلند نشان می‌دهد که این کشور آنچنان در تجاری‌سازی شرکت‌های آب منطقه‌ای موفق عمل کرده است که دیگر نیازی به خصوصی‌سازی احساس نمی‌کند. شرکت‌های آب منطقه‌ای هلند با ساختار حقوقی PLC از عملکرد مالی مستقلی برخوردار بوده، تابع قوانین حاکم بر بخش خصوصی بوده و از طریق ایجاد هیات امنا پاسخگوی ذی‌نفعان خود هستند. در ادامه به‌عنوان نمونه، تجربه تجاری‌سازی سازمان برق دهلی مرور می‌شود.

تجاری‌سازی سازمان برق دهلی

تا پیش از سال 2002 سازمان برق دهلی ارائه خدمات توزیع برق بین 14 میلیون سکنه این شهر را برعهده داشت. این سازمان برای خصوصی شدن با موانع زیر مواجه بود.

- شکاف درآمد ـ هزینه: هزینه‌های عملیاتی بسیار بالای این سازمان باعث بدهکاری شدید آن به دولت هند شده بود و از آنجا که زیان‌دهی یک سازمان یک شبه رفع نمی‌شود، خریداران بخش خصوصی خواهان دریافت سوبسید به مدت چند سال پس از خرید این سازمان بودند.

- شرایط نامناسب شبکه: شبکه برق این سازمان در وضعیت نامطلوبی قرار داشت و برآوردهای اولیه حاکی از نیاز به سرمایه‌گذاری 214 میلیون دلاری، طی یک دوره 5ساله به‌منظور نوسازی شبکه بود.

- اطلاعات ضعیف: داده‌های مربوط به قرائت کنتور، قیمت تمام شده، ارزش دارایی‌ها و ... در این سازمان دقت بسیار پایینی داشت. سرمایه‌گذاران بخش خصوصی خواهان اطلاعات دقیق به ‌منظور برآورد سود و زیان سال‌های آتی و کاهش ریسک مالی بودند.

- تلفات برق: با توجه به ضعف سیستم‌های اندازه‌گیری، وجود مشترکان فقیر و انشعاب‌های غیر قانونی، میزان تلفات انتقال و توزیع در شبکه برق این سازمان حدود 50% بود.

- سهم بالا از بودجه: سازمان برق دهلی همانند سایر سازمان‌های برق این کشور، سهم بالایی از بودجه سالانه کشور را کسب می‌کرد. حال آن که در صورت واگذاری به بخش خصوصی، میزان سوبسیدهای دولتی و نیز میزان سرمایه‌گذاری‌های دولتی برای یک دوره چند ساله باید از طرف دولت به‌طور رسمی اعلام می‌شد.

- تعداد زیاد کارکنان: این شرکت با انباشت نیروی انسانی و نیز عدم رضایت مردم از رفتار و عملکرد این کارکنان مواجه بود. اتحادیه کارگری این سازمان نیز در برابر خصوصی‌سازی مقاومت بالایی داشت. وجود موانع بالا و عدم اقبال بخش خصوصی به خرید این سازمان، استفاده از رویکرد تجاری‌سازی پیش از واگذاری را ضروری می‌کرد.

فرآیند تجاری‌سازی سازمان برق دهلی

در ابتدا این سازمان به شش شرکت تقسیم شد. یک شرکت هلدینگ، یک شرکت تولیدکننده برق، یک شرکت ‌انتقال و سه شرکت توزیع برق. ارزش روز دارایی‌ها محاسبه شد، به‌گونه‌ای که مالکیت 5 شرکت به شرکت هلدینگ و مالکیت شرکت هلدینگ به دولت واگذار شد. میزان سوبسید دولت به تفکیک هر یک از سه شرکت توزیع (به تفکیک هر منطقه) برای یک دوره 5 ساله مشخص شد. همچنین نحوه قیمت‌گذاری و مکانیزم خرید و فروش برق بین شرکت‌های تابعه مشخص و مدون شد.

جدول 3 مقادیر هدف پیشنهاد شده توسط دولت برای حداقل کاهش سالانه تلفات (مجموع تلفات فنی و غیر فنی) (3) به تفکیک سه شرکت توزیع و نیز مقادیر نهایی توافق شده را نشان می‌دهد.

بدین ترتیب با کاهش تقریبا 20% از تلفات، در انتهای دوره 5 ساله میزان تلفات انتقال و توزیع به حدود 30% کاهش می‌یافت. همچنین توافق شد که در صورت کاهش تلفات بیشتر از مقدار مصوب، 50% از کل منافع اقتصادی آن طی این دوره 5 ساله به‌عنوان پاداش به مدیران شرکت‌های توزیع بازگردانده شود.

تجاری‌سازی شرکت‌های توزیع برق و آب و فاضلاب ایران

بی‌تردید مسیر فراروی شرکت‌های توزیع برق و آبفا برای تجاری‌سازی، با توجه به تفکیک ساختار اداره هر یک از اجزای زنجیره ارزش (سه مرحله تولید، انتقال و توزیع) در صنعت آب و برق کشور، تلفات بسیار کمتر و نیز پاسخگویی به ذی‌حساب مالی، بسیار کوتاه‌تر از سازمان برق دهلی خواهد بود. با توجه به این مهم، علاوه بر تلاش مستمر برای کاهش تلفات، توجه به راه‌کارهای زیر برای تجاری‌سازی این شرکت‌ها ضروری به نظر می‌رسد.

- محاسبه و برآورد قیمت تمام‌شده به تفکیک مراحل مختلف زنجیره ارزش و به تفکیک هریک از عوامل هزینه‌زا (نیروی انسانی، مواد اولیه و ...) با هدف شناسایی فرصت‌های کاهش هزینه

- برآورد قیمت استاندارد خدمات توزیع برق، آب و فاضلاب و هدف‌گذاری برای دستیابی به آن (با توجه به طرح هدفمندسازی یارانه‌ها این مهم باید توسط توانیر صورت گیرد.)

- محاسبه و به ‌روزآوری ارزش دارایی‌ها

- استفاده از سیستم انگیزشی مرتبط با اهداف کمی راهبردی (همچون تلفات، قیمت تمام‌شده، درصد آمادگی خطوط و نیروگاه‌ها، تامین منابع مالی غیردولتی، درصد وصول مطالبات، نرخ خاموشی و ...)

- تجدید ساختار با هدف کاهش نیروی انسانی

- برون‌سپاری کامل فعالیت‌های قابل انتقال

- شفاف‌سازی انواع تعاملات با سازمان‌ها و نهادهای دولتی و خصوصی

- ایجاد دفتر یا پست سازمانی به منظور جلب مشارکت‌های بخش خصوصی در طرح‌های توسعه‌ای

- شفاف‌سازی و ثبت داده‌های مالی و فنی

- استفاده فراگیر از IT به منظور افزایش سرعت و دقت فرآیندها، کاهش بوروکراسی، ساده‌سازی امور، تولید داده‌ها و اطلاعات و نیز کاهش هزینه نیروی انسانی (به ویژه در فروش، قرائت کنتور و ...)

- استفاده از روش‌های نوین بودجه‌ریزی

توجه به پیش‌نیازها، بسترها و ملاحظات در برنامه‌های خصوصی‌سازی صنعت آب و برق

خصوصی‌سازی نیازمند اجرای اصلاحات، مراحل و پیش‌نیازهایی می‌باشد که عدم انجام آنها خطر شکست در اجرای چنین طرح‌هایی را افزایش می‌دهد. شاید این نوشته دربردارنده تمامی این ملاحظات نباشد، اما برخی از مهم‌ترین موارد قابل تامل، در ادامه تشریح می‌شود.

شفاف‌سازی اهداف

اولین قدم در برنامه‌ریزی خصوصی‌سازی، تعریف اهداف و دستاوردهای مورد انتظار است. تجارب مطالعات جهانی نشان می‌دهد که کشورهای مختلف برای غلبه بر مسائل خاص خود از الگوهای متناسب مشارکت بخش خصوصی بهره می‌برند. بدون تعریف اهداف، انتخاب اولویت‌ها و روش‌ها مبتنی برشاخص تصمیم‌گیری منطقی و قابل دفاع نخواهد بود. مهم‌ترین اهداف قابل تصور از خصوصی‌سازی در صنعت آب و برق می‌تواند به قرار زیر باشد.

• افزایش کارآیی و کیفیت

• کوچک‌سازی بدنه اجرایی دولت

• جذب سرمایه به‌منظور افزایش سطح دسترسی

• حذف سوبسید شرکت‌های آبفا و توزیع برق

• درآمدزایی

کشورهایی که با دغدغه پایین بودن بهره‌وری مواجه هستند، باید تلاش نمایند تا الگوهای مدیریتی حاکم در بخش خصوصی را به مجموعه خود وارد نمایند. الگوهایی همچون تجاری‌سازی صنعت آب به‌طور کامل در هلند اجرا شده است. همچنین در شیلی نیز پیش از استفاده از روش‌های واگذاری یا اعطای امتیاز، تجاری‌سازی شرکت‌های آب و برق دولتی، در طول یک دهه، با موفقیت اجرا شده است. در حال حاضر نیز با مشارکت فنی و علمی بانک جهانی، در برخی از ایالت‌های هند، از الگوهای تجاری‌سازی استفاده می‌شود. به علاوه استفاده از روش پیمان مدیریت نیز، امکان استفاده از الگوهای مدیریت بخش خصوصی، بدون نیاز به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را مهیا می‌سازد.

به طور مشخص مهم‌ترین دلیل بانک جهانی از ارائه وام‌های مشروط و تشویق کشورهای درحال توسعه برای انجام اصلاحات و خصوصی‌سازی صنعت آب و برق را می‌توان توجه به مقوله افزایش سطح دسترسی به خدمات آب و برق با هدف ارتقای شاخص توسعه انسانی و دستیابی به اهداف هزاره عنوان کرد. بنابراین اگر هدف ایران نیز از خصوصی‌سازی، جذب سرمایه‌های بخش خصوصی (داخلی یا بین‌المللی) برای گسترش توزیع برق، آب‌رسانی یا توسعه شبکه فاضلاب است، باید جلب مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های توسعه‌ای خود را در اولویت قرار داده و زمینه سودآوری و تضمین اصل سرمایه را در این طرح‌ها پیگیری نماید.

افق زمانی خصوصی‌سازی

برای خصوصی‌سازی صنعت آب و برق باید فرصت زمانی لازم پیش‌بینی و برنامه‌ریزی شود. مطالعات جهانی نشان می‌دهد که هرگونه تعجیل در خصوصی‌سازی، پیش از انجام اصلاحات ساختاری و قانونی، احتمال شکست طرح را افزایش خواهد داد. کشور شیلی به عنوان موفق‌ترین کشور در حال توسعه، در یک دوره زمانی18 ساله (شروع اصلاحات از ابتدای سال 1988 و موفقیت در خصوصی‌سازی کامل شرکت‌های آب و فاضلاب شهری در پایان سال 2005) توانست ارائه خدمات آبفا برای جمعیت شهری خود را (طی قراردادهای اعطای امتیاز یا فروش) به بخش خصوصی واگذار نماید. مطالعه روند 18 سال اخیر (ابتدای دهه 90 تا پایان سال 2008) در مورد تعداد طرح‌