خصوصی سازی

‏1-مقدمه

اگرچه تئوری کلاسیک، پیوسته در جهت محدود بودن مداخله دولت در امور اقتصادی تأکید داشته است ولی طی ‏دهه‌های پس از پایان جنگ جهانی دوم دخالت در اقتصاد به حدی افزایش یافت که دولت در اغلب اقتصادهای آزاد و ‏مختلط مشابه اقتصاد‌های برنامه‌ای، از طریق اهرم‌های اجرایی خود ( بنگاه‌های دولتی ) نقش فعالی را ایفا کرد. ‏کشورهای صنعتی با اجرای سیاست‌های کلان و خرد اقتصادی در خلال دهه‌های 50 و 60   موفقیت‌های نسبی ‏بدست آوردند به همین دلیل به انتقادات محدود در آن مقطع زمانی نسبت به مداخله دولت در اقتصاد اهمیت چندانی ‏داده نشد. با نزدیک شدن به پایان دهه 70،حداقل در جهان غرب، شاهد مشکلات عدیده اقتصادی و ناکامی‌های ‏مستمر سیاست های اقتصادی بودیم که زمینه طرح انتقاد و تردید نسبت به دخالت دولت در اقتصاد و تعیین اندازه ‏مناسب دخالت، نظارت و هدایت دولت در اقتصاد فراهم شد. بدین ترتیب مجادلات نظری در محافل علمی نسبت به ‏دخالت دولت، متقاعد سازی مدیران و تصمیم گیران اجرایی و سیاسی کشورها نسبت به تخصیص غیر بهینه و ناکارآمد ‏منابع تولید در اثر گسترش حجم دولت و ایده بازنگری در سهم و اندازه دخالت دولت، جدی تر شد. سرانجام درپایان ‏دهه 70 و آغاز دهه 80 در کشور انگلستان و بدنبال آن در سایر کشور های صنعتی و تاحدی در کشورهای در حال ‏توسعه موضوع اتخاذ سیاست خصوصی سازی و کاهش حجم دخالت به منظور رفع اختلاف و انگیزه‌های پیدایش آنها ‏موردتوجه جدی واقع شد. در ایران پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز اولین برنامه پنج ساله اقتصادی،اجتماعی ، ‏فرهنگی‌ و سیاسی ، سیاست خصوصی سازی به عنوان یکی از اجزای مهم سیاست های اقتصادی کشور مطرح شد ‏و اولین مجوز قانونی نسبت به محدود شدن اندازه دخالت دولت در اقتصاد و مشارکت بخش خصوصی در فعالیتهای ‏اقتصادی به تصویب رسید.‏

سیاست خصوصی سازی با هدف ارتقاء کارایی فعالیتها، تخصیص منابع، گسترش مشارکتهای مردمی در بخش ‏های مختلف تولیدی و تجاری از جمله سیاست‌های برنامه‌های توسعه است. خصوصی سازی رویکرد مجددی به ‏سیستم بازار جهت جبران پی‌آمد های ناشی از شکست دولت در فعالیت‌های اقتصادی است که بدون تردید هرگونه ‏بی‌توجهی، شکست دیگری را در اقتصاد به بار خواهد آورد.‏

‏2- تعریف خصوصی سازی‏

از واژه خصوصی‌سازی تعاریف متعدد و گوناگونی شده است نظیر  «خصوصی سازی فرآیندی است که طی آن دولت ‏امکان انتقال وظایف و دارائی‌های خود را به بخش خصوصی فراهم می‌کند» و «خصوصی سازی به معنی برقراری نظام ‏جدید بر اساس مکانیزم‌های بازار و در نتیجه دگرگونی و تحول در ابعاد مختلف اقتصاد است». خصوصی سازی در مفهوم ‏اشاعه فرهنگی یعنی فراهم کردن زمینه افزایش مشارکت مردم در کلیه سطوح در امور اقتصادی جامعه. از این رو ‏خصوصی سازی اصطلاحی فراگیر و متنوع است که به کنترل عملیاتی و مالی مؤسسات دولتی و واگذاری به بخش ‏خصوصی اشاره می‌کند. به عبارت دیگر خصوصی سازی حذف هر نوع کنترل و دخالت در برقراری مکانیزم عرضه و تقاضا ‏است. انتقال مالکیت یا کنترل بنگاه‌های اقتصادی از دولت به بخش خصوصی را هم می‌توان به عنوان تعریف خصوصی ‏سازی پذیرفت.‏

با نگاهی به تعاریف متعدد خصوصی سازی می‌توان مفاهیمی از قبیل بهبود عملکرد، انتقال مالکیت و مدیریت، ‏آزادسازی، بازارگرا کردن بنگاهها و اقتصاد، ایجاد شرایط رقابت‌ کامل و حذف مقررات دست و پا گیر دولتی را نیز از جمله ‏مفاهیم خصوصی سازی دانست. با در نظر گرفتن این مفاهیم می‌توان یک تعریف مشترک و کلی را از واژه خصوصی ‏سازی ارائه کرد: «خصوصی سازی فرایندی است که طی آن کارائی مکانیزم بازار، حیات دوباره پیدا می‌کند و عملکرد ‏فعالیت اقتصادی دولت و بخش عمومی در محک آزمون قرار می‌گیرد و طی این فرایند می‌تواند منجر به محدود شدن ‏مالکیت یا مدیریت برخی از واحدهای اقتصادی تحت تملک دولت و واگذاری آن به مکانیزم بازار شود».‏

‏3- اهداف خصوصی سازی‏

در اکثر کشورها، خصوصی سازی به عنوان روشی جهت منطقی کردن ساختار اقتصادی، کاهش فشارهای مالی ‏واحد های دولتی، بالابردن کارائی منابع، گسترش مالکیت، تجهیز منابع مالی، حداکثر استفاده از تخصص‌های موجود، ‏تقویت انگیزه‌های کاری، کاهش بوروکراسی، مقابله با کسری در تراز پرداخت ها، کسب درآمد و کاهش بار سنگین ‏خدمات دولت پذیرفته شد بطوری که شمار کثیری از کشورها یا این سیاست را انجام دادند یا در حال اجرای آن هستند. ‏اهداف خصوصی سازی در هر کشور با توجه به سیاست‌ها، برنامه‌های اقتصادی و راهبردهای کلی جامعه اتخاذ ‏می‌شود. از آنجایی که راهبردها و برنامه های اقتصادی در کشورها متفاوت است در نتیجه خصوصی سازی نیز در هر ‏کشور به دنبال اهداف ملی و بومی خاص است و در هر کشور ممکن است اهداف خاص در اولویت قرار گیرد. در ‏کشورهای صنعتی پیشرفته و توسعه یافته از نظر اقتصادی، فرآیند خصوصی سازی به دنبال اهدافی مانند افزایش ‏کارائی، کسب درآمد و کاهش بار مالی دولت است در حالی که در کشورهای در حال توسعه با توجه به مشکلات و ‏شرایط توسعه نیافتگی، خصوصی سازی به دنبال اهداف وسیع‌تری است و باید به مشکلات و تنگناهای بیشتری پاسخ ‏دهد. در این کشورها، بالابردن کارائی تخصیص منابع، استفاده بهینه از منابع مالی شرکت‌ها، کاهش حجم دخالت ‏دولت در اقتصاد، سپردن تخصیص منابع به مکانیزم خود سامان بخش بازار، مقابله با نقدینگی سرگردان، ایجاد فضای ‏رقابتی و امن برای سرمایه گذاری‌های بلند مدت، دستیابی به فنون جدید مدیریت، دسترسی به سرمایه و تکنولوژی ‏خارجی و در نهایت هدف‌های توزیع ثروت و درآمد از مهم‌ترین هدف‌هایی هستند که خصوصی سازی دنبال می‌کند.‏

با توجه به مطالب مورد اشاره، مهم‌ترین اهداف خصوصی سازی که بیشتر مورد توجه و استفاده قرار گرفته‌اند ‏عبارتند از :‏

            - افزایش رقابت و بهبود کارایی در مدیریت و عملیات مؤسسات اقتصادی ‏

            - کاهش نقش مستقیم دولت در فعالیت‌های اقتصادی ‏

            - تقلیل هزینه‌های بودجه‌ای دولت ناشی از پرداخت یارانه و هزینه‌های سرمایه‌ای ‏

            - توسعه بازارهای سرمایه‌ داخلی و دستیابی به سرمایه، تکنولوژی و منابع مالی خارجی‏

آنچه از فرایند خصوصی سازی مورد انتظار است اصلاح، استقلال و انعطاف‌پذیری لازم در نظام مدیریت و انتقال ‏مالکیت واحدهای دولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی است. بنابراین خصوصی سازی هنگامی می‌تواند منجر به ‏افزایش کارایی داخلی بنگاه‌ها و مؤسسات دولتی شود که انتقال مالکیت را در پی داشته باشد. در غیر این‌صورت ‏مهم‌ترین هدف خصوصی سازی یعنی (افزایش کارایی )نادیده گرفته‌شده است.‏

خصوصی سازی بنگاه‌ها و مؤسساتی که دارای شرایط انحصاری هستند اگرچه واگذاری این واحد‌ها باعث افزایش ‏کارائی داخلی بنگاه‌ها و مؤسسات اقتصادی می‌شود ولی ممکن است باعث کاهش کارایی تخصیص منابع در سطح ‏کلان شود زیرا انحصارات بخش خصوصی در صورت قدرتمند شدن همواره این خطر را به همراه داشته که تخصیص بهینه ‏منابع در سطح جامعه را دچار اختلال کند و از قدرت انحصاری خود به نفع منافع فردی و گروهی استفاده کنند. بنابراین ‏اگر نتوان بنگاه‌ها و مؤسسات خصوصی شده را در وضعیت و شرایط رقابتی قرار داد، باید یک جابجایی میان افزایش ‏کارایی داخلی بنگاه و کارایی تخصیص منابع را پذیرفت.‏

به هر حال باید به نقش رقابت در فرایند خصوصی سازی توجه ویژه شود. ایجاد فضای رقابتی مهم‌ترین مزیت، بهترین ‏شاخص و نشانه حیات نظام اقتصادی است و هر عاملی که مانع از ایجاد شرایط رقابت در بازار شود کارکرد سالم ‏مکانیزم بازار را مختل کرده و موجب عدم کارایی در اقتصاد حاکم می‌شود. خصوصی سازی با تعریف فرصت‌های جدید ‏برای مشارکت بخش خصوصی و فعالیت‌های اقتصادی و کاهش حجم تصدی گری‌های دولت سروکار دارد. به عبارت ‏دیگرهدف از خصوصی سازی چیزی جز اصلاح ساختار دولت و حذف انحصار نخواهد بود. بنابراین اجرای خصوصی سازی ‏به هر هدف دیگری جز این موارد نمی‌تواند منطقی و یا لااقل اقتصادی تلقی شود.‏

‏4- خصوصی سازی در ایران‏

‏4-1- سابقه خصوصی سازی در ایران

شروع برنامه‌های خصوصی سازی در ایران به پیاده سازی الگو و سیاست‌های تعدیل اقتصادی صندوق بین‌المللی ‏پول و بانک جهانی در دوران سازندگی بر می‌گردد. پس از انقلاب (که منجر به دولتی شدن بخش عظیمی از اقتصاد ‏ایران شد) به تدریج حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگی و با اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی و پیاده سازی ‏الگوی خصوصی سازی دیکته شده از سوی سازمان‌های بین‌المللی برای برون رفت از بحران‌ها و دستیابی به رشد ‏اقتصادی مناسب نخستین گام‌ها در جهت کاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد. برای یک خصوصی ‏سازی موفق حداقل نباید توان و کارایی بخش خصوصی از دولت کمتر باشد چرا که در غیر این‌ صورت هدف اصلی از ‏خصوصی سازی که همان افزایش کارایی است محقق نمی‌شود.‏

‏4-2- دلایل ناکامی در خصوصی سازی‏

نا آشنایی مدیران اقتصادی کشور با مقوله خصوصی سازی طی بیش از 10 سال گذشته و عدم استفاده از تجارب ‏سایر کشور‌ها در این زمینه، نوعی بد‌بینی به «خصوصی سازی» در افکار عمومی به وجودآورده است. به غیر از موارد ‏استثنایی، عملکرد بخش خصوصی در واحدهای واگذارشده در مجموع منجر به افزایش بیکاری، کاهش تولید ،کاهش ‏راندمان، محروم شدن کارکنان واگذار شده از مزایای دولت و .... شده است که علل عمده آن ناآگاهی مدیران اقتصادی ‏کشور به مقوله خصوصی سازی، عدم وجود یک الگوی جامع و سیستماتیک برای واگذاری و عدم وجود بخش خصوصی ‏توانمند در کشور بوده که نتیجه آن گسترش موج مخالفت‌ها با خصوصی سازی در میان اقشار کارگری بوده است. ‏ناگفته نماند خصوصی سازی بنا به دلایل متفاوت اما ریشه در علل یکسان، هیچکدام نتوانسته‌اند  آنچنان که بر روی ‏کاغذ برنامه ریزی شده است در این امر موفق باشند. مهم‌ترین دلایل این ناکامی را می‌توان فهم نادرست از مقوله ‏خصوصی سازی، نبود تعریف مناسب از این مقوله و فراتر از آن حرکت در مسیری بدون چشم‌انداز از پیش تعیین شده ‏ارزیابی کرد. تحقیقات علمی نشان می‌دهد که خصوصی سازی در تمام جوامع پاسخی یکسان نمی‌دهد . به عنوان ‏مثال خصوصی سازی در کشور‌هایی نظیر کانادا، مالزی، جمهوری چک، بعضا" لهستان و تا حدودی در نیجریه جواب داده ‏است اما در برخی دیگر از کشورها نظیر هند پاسخی دوگانه می‌دهد. در این کشور بعضی فعالیت‌های بخش خصوصی ‏جواب می‌دهد و بعضی دیگر جواب منفی داده است.‏

مهمترین دلایل ناکامی دولت در بحث خصوصی سازی طی سالهای اخیر را در سه سطح می‌توان بررسی کرد:‏

            - سطح ارزشها ‏

            - سطح هنجارها ‏

            - سطح رفتارها

در سطح ارزشها ، کارهای اساسی برای شناسایی لزوم کوچک سازی یا خصوصی سازی در بدنه نظام اجرایی ‏انجام نشده است. عامل دوم به سطح هنجارها باز می‌گردد . ما در بحث خصوصی سازی نیازمند اتصال به شرکت‌های ‏خارجی هستیم. بنابراین باید برخی از قوانین و مقررات را اصلاح کنیم. نمی‌توان بدون بازنگری ساختار قانونی کشور که ‏اجازه ورود سرمایه گذاری خارجی به شکل آزاد را نمی‌دهد، دم از سرمایه گذاری خارجی زد. در سطح رفتاری نیز ‏متأسفانه طی سالهای اخیر رفتار نادرستی در مقوله خصوصی سازی صورت گرفته است.‏

از دیگر ضعف‌های خصوصی سازی می‌توان به این مورداشاره شود که، بسیاری از فعالیت‌هایی که بخش خصوصی ‏از پتانسیل بالایی برای حضور در آن برخوردار است همچنان در تصدی بخش دولتی باقی‌ می‌ماند و حوزه هایی برای ‏واگذاری به بخش خصوصی ارائه می‌شود که جدای از نبود جذابیت، مشتریان چندانی در این بخش ندارد. این مسئله ‏باعث اظهار نظر برخی مبنی بر ناتوانی بخش خصوصی برای جایگزین شدن به جای بخش دولتی شده است.‏

اگر شرکت‌های دارای امکانات مناسب، فن آوری قابل توجه، نیروی انسانی تحصیلکرده و جوان با توان ایجاد خلاقیت ‏و برنامه ریزی دولتی در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گرفت آنگاه نوع نگرش به خصوصی سازی نیز کاملا" تغییر پیدا ‏می‌کرد. بسیاری از شرکت‌هایی که در حال حاضر بر روی کاغذ سودآور نشان داده می‌شوند مدیون بودجه دولت ‏هستند و اگر این بودجه نباشد و شرایط اقتصاد سایه از بین برود آنگاه می‌توان افتخارآمیز بودن تولید، فروش و سود آنها ‏را بطور شفاف نمایان ساخت. بخش خصوصی صرفا" شریک ناکامی بخش دولتی نیست که هرچه دولت نخواهد به آن ‏واگذار کند. نباید اینگونه باشد که دولت اگر کارخانه یا شرکتی سودآور بود آن را نگه دارد و اگر زیانده بود آن را خصوصی ‏کند. بخش خصوصی هیچ‌گاه توان اعجاز ندارد. بلکه تنها می‌تواند از ظرفیت‌های موجود بین مرز بخش خصوصی و بخش ‏دولتی که بطور عمده مربوط به شایسته سالاری است نهایت استفاده را ببرد. درخصوصی سازی باید اتصال بین ‏سیاست‌گذاران، تصمیم‌گیرندگان و مجریان ایجاد شود. تصور کنید اگر هرکدام از این مجموعه ها وظیفه خود را به خوبی ‏انجام ندهند و قرار بر این باشد که کامیابی‌ها را برای خود و ناکامی‌ها را به رده‌های پایین‌تر انتقال دهند، چه وضعیتی ‏پیش خواهد آمد.‏

البته خصوصی سازی تنها عامل یگانه موفقیت اقتصاد ایران و شاهراه فرایند توسعه نخواهد بود. اما واقعیتی که ‏وجود دارد این است که ما باید به یک اصل مهم به نام " الگو برداری از بهترین‌ها" که در دنیا متداول است توجه کنیم. ‏هنگامی که دیگر کشورها را مورد مطالعه قرار ‌دهیم می‌بینیم بهترین اقتصاد‌ها را کشورهایی دارند که توانسته‌اند ‏ترکیبی بسیار مناسب از بخشهای دولتی، خصوصی، تعاونی و تشکلهای غیر دولتی به وجودآورند.‏

از مهم‌ترین مسائل خصوصی سازی بحث قیمت‌گذاری بر روی شرکت‌ها و واگذاری این شرکت‌ها به بهترین نحو ‏ممکن است، امری که تاکنون آنگونه که شایسته آن است مورد توجه واقع نشده است. هرگونه اشتباه در قیمت‌گذاری ‏واحدهای دولتی همچون تیغ دولبه‌ای عمل می‌کند. اگر کاستی در این قیمت‌گذاری انجام گیرد از ارزش شرکت‌های ‏دولتی کاسته شده و دارایی دولت به راحتی از دست خارج می‌شود و اگر بیشتر از قیمت اصلی قیمت‌گذاری شود ‏بخش خصوصی را دچار مشکل کرده و موجب انحلال اینگونه شرکت‌ها خواهد شد.

همچنین واگذاری واحدهای دولتی نباید به نحوی باشد که دولت شرکتها و مؤسسات ورشکسته خود را به بخش ‏خصوصی واگذار کند و به این‌ترتیب خود را از شر شرکت‌های زیان‌ آور خلاص کند. خصوصی سازی به این روش عمری ‏کوتاه خواهد داشت.‏

یکی از مشکلات جدی این است که نوعی از جنبش‌های خصوصی، تعاونی در برخی نهادها و بنیادهای ایرانی وجود ‏دارند که با هیچ معادل بین‌المللی تطابق ندارد که همه اینها به مانعی بر سر راه خصوسی سازی تبدیل شده‌اند.‏

‏5- نتیجه گیری

راسل کاف در کتاب برنامه ریزی ملی خود می‌نویسد هیچ ملتی نمی‌تواند آن عزم لازم برای تغییر و تحول را داشته ‏باشد مگر اینکه این چند قدم را طی کند. قدم اول تعهد اجتماعی است به این معنی که خود را متعهد ببیند. بعد از آن ‏در مرحله دوم باید خود را مسئول ببیند و در مرحله سوم در ازای آن مسئولیت پاسخگو باشد.

نتیجه اینکه اگر خصوصی سازی را در چارچوب تعریف شده‌ای هدایت کنیم و از ابزارها و امکانات موجود بنحو درست ‏استفاده کنیم روند خصوصی سازی می‌تواند دستاوردهای مطلوبی برای کشور به همراه داشته باشد.‏