ارتین سندبو، دکترای اقتصاد سیاسی خود را از دانشگاه ‌هاروارد اخذ کرده، و همچنین لیسانس فلسفه، سیاست و اقتصاد از دانشگاه اکسفورد دارد؛ مقاله «مهار نفرین منابع طبیعی» او از اولین مقالاتی است که توزیع مستقیم درآمد نفتی را پیشنهاد کرده‌ است.

طرحی برای مهار نفرین منابع طبیعی

در دفاع از توزیع مستقیم درآمدهای نفتی 

 مترجم: محمدامین صادق‌زاده، محمدصادق الحسینی
مارتین سندبو، دکترای اقتصاد سیاسی خود را از دانشگاه ‌هاروارد اخذ کرده، و همچنین لیسانس فلسفه، سیاست و اقتصاد از دانشگاه اکسفورد دارد. وی که هم‌اکنون مدرس دانشگاه پنسیلوانیا (University of Pennsylvania) و عضو موسسه زمین در دانشگاه کلمبیا است. از او مقالات بسیاری در زمینه‌های گوناگون از جمله اقتصاد سیاسی نفت و گاز و همچنین نفرین منابع به چاپ رسیده است. این مقاله را می‌توان از اولین مقالاتی دانست که توزیع مستقیم درآمد نفتی را پیشنهاد کرده‌اند. از همین رو و به دلیل اهمیت موضوع، خصوصا پس از بحث‌های موجود در کشور در زمینه نقدی کردن یارانه‌ها که بدیلی هرچند ناقص از این طرح به نظر می‌رسد،
کشور‌هایی با منابع طبیعی فراوان، به‌طور میانگین از رشد اقتصادی کمتری نسبت به کشور‌هایی با منابع کمتر برخوردارند. همچنین فقر و فساد در نهاد‌های اجرایی در این کشور‌ها بیشتر است. این پیامد‌های منفی در کشور‌های دارای منابع طبیعی فراوان منتسب به پدیده بلای منافع طبیعی است. پیشنهاد نگارنده برای برخورد با این بلا، استفاده از یک سیاست توزیع درآمد حاصل از منابع و مشمول مالیات میان همه افراد جامعه است. به‌این مفهوم که به عوض واریز درآمد‌های حاصل از این منابع به خزانه دولت، این درآمدها به‌طور مساوی میان افراد تقسیم می‌شود و سپس دولت می‌تواند روی آنها مالیات وضع کند. توزیع این درآمد‌ها در میان مردم دو اثر خواهد داشت: یک اثر تخصیصی و یک اثر اطلاعاتی. اثر تخصیصی مردم را وادار می‌سازد که فشار بیشتری به دولت بر سر پایبندی به اصول حکمرانی خوب بیاورند؛ چراکه هزینه‌های تخصیص یافته را مانند پولی که از جیب خودشان رفته می‌دانند. اثر اطلاعاتی نیز مردم را مجبور می‌کند که نسبت به اهمیت جریان‌های درآمدی و توانایی دولت در بهبود شرایط زندگی‌شان آگاه تر باشند. هر دوی این آثار می‌تواند باعث افزایش فشار برای حکمرانی خوب و تشویق یک توسعه نهادی به سمت رشد اقتصادی شود.
«تناقض فراوانی»: بلایی که باید مهار شود
اقتصاددانان، تاریخ‌نویسان و پژوهشگران علوم سیاسی قرن‌ها است که مجذوب پدیده‌ای به نام پارادوکس فراوانی شده‌اند. پدیده‌ای که طی آن کشور‌های دارای وفور منابع طبیعی اغلب نمی‌توانند از این منابع در جهت رفاه و توسعه اقتصادی استفاده کنند بلکه حتی ممکن است دچار تورم‌های رکودی نیز بشوند. نمونه کلاسیک آن کشف و استعمار قاره آمریکا توسط اسپانیا بود که در پی آن مقادیر فراوانی از طلا و دیگر فلزات گرانبها را برای آن امپراتوری به ارمغان آورد، اما با این وجود نتوانست این کشور را از غرق شدن در رکود اقتصادی سیاسی اروپا نجات دهد. به عقیده بسیاری دلیل این زوال، ثروت هنگفتی بود که اسپانیا از آمریکا استخراج کرده بود. در این زمینه می‌توان به نوشته‌های تاریخ نگار اقتصادی، دیوید لیندز اشاره کرد:
«کشور‌هایی که قبل از همه پا در این عرصه گذاشتند یعنی اسپانیا و پرتغال در حقیقت بازنده‌های نهایی بودند. اسپانیا با ثروت هنگفتی مواجه شد که یا باید آن را خرج می‌کرد یا سرمایه‌گذاری که خرج کردن روی جنگ و تجملات را برگزید. اسپانیا تمام این ثروت را آزادانه خرج کرد؛ چراکه غیرمنتظره و بدون زحمت به‌دست آمده بود. باد آورده را باد می‌برد... به عبارتی اسپانیا چون پول زیادی داشت فقیر شد. اسپانیایی‌ها به خوشگذرانی و خرج تجملات کردن ادامه دادند تا اینکه با گذر زمان و در اواسط قرن هفدهم، سیل شمش‌های طلا متوقف شد. تاج و تخت اسپانیا زیر بار بدهی سنگینی بود وچندین بار در سال‌های 1575،1557 و1597 اعلام ورشکستگی کرد و کشور وارد یک مرحله طولانی رکود شد. شاید با خواندن این داستان بتوان اینگونه نتیجه گیری کرد که پول باد آورده یک مصیبت است که نهایتا چیزی جز افسوس و گمراهی نخواهد داشت. (لیندز، 1999)
بعد از ماجرای طلا در اسپانیا، این پدیده گریبانگیر رونق بسیاری از کالاها در سرتاسر جهان، از کود حیوانی در شیلی گرفته تا فسفر در جزایر نارو و از همه مهمتر نفت، شد. شکست صادرکنندگان منابع طبیعی یکی پس از دیگری اهمیت بحث بلای منابع طبیعی را بیش از گذشته جلوه گر می‌ساخت. در پژوهشی که اخیرا صورت گرفته و در بخش دوم به آن اشاره خواهد شد، رابطه منفی میان اتکا به منابع طبیعی و رشد اقتصادی به‌طور متقاعدکننده‌ای نشان داده شده است و ثابت می‌کند که نفرین منابع تحت تاثیر کیفیت نهاد‌های حکومتی یک کشور قرار دارد و از این طریق موجب فساد و اتلاف منابع می‌شود.
عمده توجه مجامع سیاسی و عمومی‌در حال حاضر متمرکز بر همین بحث بلای منابع طبیعی است که گواه آن تعداد انبوه گزارش‌های منتشر شده توسط سازمان‌های غیردولتی پیرامون این موضوع است. از دلایل مهم این توجه یکی مساله عراق و چگونگی مدیریت انبوه ذخایر نفتی آن است و دیگری ورود کشورهای بی تجربه و جدید مانند سنت توماس به باشگاه صادرکنندگان نفت دنیا است.
این مقاله به دنبال ارائه سیاستی برای از میان برداشتن یا تضعیف کردن آثار نفرینی منابع طبیعی است و تاکید دارد که کشور‌های دارای وفور منابع طبیعی باید یک نظام توزیع پول‌های ناشی از منابع که مشمول مالیات هم باشد، میان اشخاص برقرار سازند. به نحوی که در آن درآمدهای حاصل از بهره‌برداری منابع طبیعی پیش از آنکه مشمول مالیاتی شوند، مستقیما به شهروندان تعلق گیرد. جزییات این طرح در بخش سوم تشریح خواهد شد. اصل و بنیان اولیه ‌این چرخه مالی بر این اساس است که افزایش درآمد‌های دولت از طریق مالیات، آثار مخربی که درآمدهای ناشی از استخراج منابع طبیعی ممکن است به همراه داشته باشد را ندارد. اثبات این موضوع حتی از طریق روانشناسی تصمیم‌سازی انسان نیز قابل تبیین است: انسان‌ها نسبت به پولی که مستقیما از دستشان خارج و خرج می‌شود (مانند درآمد‌های مالیاتی) بسیار حساس ترند تا نسبت به پولی که هرگز نمی‌بینند، اما خرج می‌شود (مانند درآمد‌های اتلاف شده منابع طبیعی). این اثر تخصیصی دلالت بر این مطلب دارد که فشار سیاسی بر دولت‌ها برای مدیریت وجوه عمومی‌ هنگامی ‌که منبع این وجوه مالیات است بسیار شدید تر از حالتی است که منبع آنها درآمدهای حاصل از منابع طبیعی است. توزیع درآمد مشمول مالیات، درآمد منابع را تبدیل به درآمدهای مالیاتی کرده و بدین‌وسیله دولت‌هایی که از وفور منابع بهره می‌برند باید فشار سیاسی بیشتری را تحمل کنند. علاوه بر این در این سیستم با بهره‌گیری از اثر اطلاعاتی مالیات‌بندی، مردم فهم و آگاهی بهتری نسبت به درآمد ناشی از منابع طبیعی پیدا خواهند کرد.
در بخش چهارم پیرامون محرک‌هایی که آثار تخصیصی و اطلاعاتی ناشی از توزیع درآمدها، برای دولت به وجود خواهند آورد و اینکه باعث مدیریت بهتر درآمدهای ناشی از منابع طبیعی خواهند شد، بحث خواهیم کرد. بخش پنجم به مقایسه‌ این طرح و دیگر طرح‌های توزیع مستقیم درآمد‌های نفتی در عراق و نیجریه می‌پردازد. همچنین در این بخش به بررسی آثار اقتصادی احتمالی مرتبط با توزیع مستقیم (که مشمول مالیات نیست) یا توزیع مشمول مالیات می‌پردازیم. بخش ششم مربوط به مخالفت‌ها و انتقادات و بخشی هم نتیجه‌گیری می‌باشد.
نفرین منابع طبیعی و نهاد‌ها منابع طبیعی و عملکرد اقتصادی
همانطور که در مقدمه اشاره شد مساله نفرین منابع طبیعی چیز جدیدی نیست، اما با این‌حال مطالعات تجربی پیرامون این موضوع در یک دهه اخیر توسط پژوهش‌های افرادی مثل ساکس و وارنر آغاز شده و تجدید حیات یافته است. در این پژوهش‌ها (با کنترل دیگر عوامل مهم) نشان داده شده است که نرخ رشد اقتصادی کشور‌ها در دهه 70 و 80 به شدت و به‌طور معکوس تحت تاثیر وابستگی به منابع طبیعی قرار داشته که شدت این وابستگی در این مقاله توسط سهمی از صادرات اندازه گیری شده است. این رابطه توسط تعداد دیگری از پژوهش‌های انجام شده توسط افرادی مثل گیلفیسون، ویدمن و سابرامانیان نیز تایید شده است.
دیگر بررسی‌های انجام شده پیرامون وابستگی کشورها به منابع طبیعی همگی دلالت بر وجود نوعی مصیبت دارند و از شواهد آن می‌توان به رشد اقتصادی کم، احتمال زیاد درگیری و کشمکش‌ها و فقر بسیار شدید اشاره کرد. بر اساس تخمین‌های منتج از رگرسیون‌هایی که ساکس و وارنر انجام داده اند، هر یک واحد افزایش انحراف معیار در وابستگی به منابع طبیعی، منجر به یک تا یک و نیم درصد کاهش رشد اقتصادی می‌شود.
مکانیزم بلا: منابع طبیعی و نهادهای حکومتی
تفسیر کامل از بلای منابع طبیعی بطور گسترده به دو دسته تقسیم می‌شود: عوامل اقتصادی و عوامل سیاسی یا اقتصاد سیاسی. تبیین اقتصادی این رابطه منفی، معروف به بیماری هلندی است. پدیده‌ای که اشاره به رکود و انقباض بخش‌های اقتصادی هلند، خصوصا بخش تولیدی و صنعتی، پس از رونق بخش منابع طبیعی دارد که ناشی از افزایش درآمد‌های گاز طبیعی استخراجی از دریای شمال بود. وقتی درآمد‌های منابع طبیعی به داخل کشور سرازیر می‌شود، نرخ حقیقی ارز کاهش یافته و تقاضا برای خدمات و کالاهای غیر قابل مبادله افزایش می‌یابد و با فشار آوردن بر دستمزد‌ها باعث کاهش توان رقابت کالاهای مبادله‌ای در برابر واردات خارجی می‌شود.
این اثر هزینه‌ای می‌تواند با یک اثر تخصیص منابع نیز همراه شود به‌طوری که منابع طبیعی عوامل تولید را به سمت خود کشیده و بهره کمتری از این عوامل برده خواهد شد. سوال این است که چرا این تخصیص بخشی عوامل تولید منجر به رشد کم در بلند مدت می‌شود. در بحث بیماری هلندی فرض بر این است که بخش صنعت برون‌زایی زیادی دارد و منبعی برای رشد بهره‌وری به حساب می‌آید. البته شواهد تجربی کمی‌برای اثبات این امر وجود دارد که لزوما بخش صنعت نسبت به دیگر بخش‌ها مانند کشاورزی یا منابع طبیعی رشدافزاتر باشد.
یک مشکل مرتبط با تخصیص مجدد عوامل این است که جابجایی در اقتصادی که تغییراتی سریع را تجربه می‌کند می‌تواند بسیار هزینه بر باشد، از آنجایی که منابع معدنی و سوختی پایان پذیرند، زمانی می‌رسد که تخصیص مجدد این ذخایر باید رخ دهد و اگر جریان درآمد‌ها با احتیاط مدیریت نشود می‌تواند منجر به وارد آمدن صدمات زیادی در طول روند تعدیل شود.
علاوه بر این هنگامی ‌که یک صنعت رو به انقباض می‌رود، شبکه‌ها، زنجیره‌های عرضه و ظرفیت نهادی رو به نابودی رفته و هزینه‌های مضاعفی در دوره بعدی خلق خواهد شد.
از سوی دیگر باید اشاره کرد که محور تفاسیر اقتصاد سیاسی روی فعل و انفعال میان جریان درآمد‌های ناشی از استخراج منابع طبیعی و کیفیت محیط نهادی قرار دارد. نکته اصلی در این گونه تفسیر این است که پول بی‌زحمت، رخوت و فساد می‌آورد: درآمدهای حاصل از منابع، هرگونه محدودیت در خرج کردن وجوه عمومی‌را از پیش پای صاحبان قدرت بر داشته و باعث اتلاف این منابع و اغلب صرف آنها در جهت طرح‌های سیاسی برای کسب پشتیبان و حامیان سیاسی می‌شود. تری کارل و مایکل راس به بررسی این پدیده پرداخته و با مقایسه رونق نفتی در ونزوئلا و رونق چوب و الوار در جنوب شرق آسیا نشان داده‌اند که چگونه فراهم بودن درآمدهای زیاد ممکن است منجر به صرف هزینه‌های بسیار در جهت اهداف سیاسی شود.
این نقطه نظر‌ها باعث شده که اقتصاددانان به بررسی دو نوع فرضیه بپردازند: اول اینکه منابع طبیعی الزاما بلا نیستند اگر که نهاد‌ها به خوبی عمل کنند و جلوی سوء استفاده از آنها را بگیرند. ملهم و همکاران (2002) مدل بسیار خوبی ارائه کرده که در آن تاثیر فراوان منابع روی رشد بستگی به کیفیت نهاد‌ها دارد. میزان منابع در سطوح پایین به رشد کمک خواهد کرد، اما از یک حدی به بعد، فراوانی زیاد منابع به رشد آسیب خواهد زد و هرچه نهادها بیشتر حامی‌تولید باشند، منابع طبیعی در محدوده گسترده‌تری از این وفور منابع رشدافزا هستند. این افراد برای آزمون مدل خود از رگرسیون ساکس و وارنر برای بررسی ارتباط میان کیفیت نهادی و وفور منابع استفاده کردند. ضریب تخمینی آنها نشان می‌دهد که وقتی نهادها به حد کفایت خوب عمل می‌کنند، کالاهای اصلی و مواد اولیه صادراتی نقش پررنگ تری در رشد سریع تر دارند. در همین مسیر، روید لارسن(2003) به بررسی این موضوع پرداخته که آیا نروژ مبتلا به بلای منابع شده یا خیر و به‌این نتیجه رسیده است که گرچه در سال‌های گذشته کمی‌ کاهش در رشد نروژ مشاهده شده، اما با این پدیده مواجه نشده است. او دلیل این امر را وجود نهاد‌های قوی می‌داند.
فرضیه دوم در برگیرنده وجود تاثیر وابستگی منابع طبیعی بر خود نهاد‌های دولتی است یعنی شاید تاثیر درآمدهای منابع بر رشد، وابسته به قدرت نهاد‌ها باشد، اما خود نهاد‌ها ممکن است متعاقبا به‌این درآمدها وابسته باشند. در بالا اشاره به کارهای کارل و راس شد و اینکه ‌این دو با استنادات فراوان اشاره به دو نمونه کرده‌اند که در آنها وقوع رونق در دو منبع متفاوت، منجر به‌این شده که سیاست‌گذاران هرآنچه را می‌توانند برای از میان برداشتن نهادهای مانع در مقابل این درآمد‌ها انجام دهند. راس این پدیده را تصرف درآمد می‌نامد، هنگامی که درآمد‌ها بسیار زیاد است، انگیزه زیادی برای در اختیار داشتن و کنترل فرآیند تخصیص این درآمد‌ها وجود دارد و این انگیزه‌ها می‌توانند باعث تضعیف چارچوب نهادی بشود که استفاده از وجوه عمومی‌را تنظیم می‌کند. لیت و ویدمن(1999) توسط یک مدل نشان داده‌اند که چگونه یک ثروت باد آورده می‌تواند چنین اثری را خلق کند و با ارائه یک تحلیل اقتصاد سنجی پیشنهاد کرده‌اند که وابستگی به منابع طبیعی تاثیر منفی روی نهاد‌ها دارد. مارتین و سابرامانیان نیز به نتایجی مشابه ساکس و وارنر رسیده‌اند.
آنها با بررسی سهم کالاهای اصلی و عمده از صادرات در یک رگرسیون مرتبه اول به‌این نتیجه رسیدند که وابستگی به منابع از دو طریق می‌تواند بر رشد اقتصادی اثرگذار باشد: به طور مستقیم یا اینکه از طریق تاثیر بر نهاد‌ها. این دو نفر، تاثیر منفی وابستگی به منابع طبیعی بر کیفیت نهاد‌ها را بسیار قوی تشخیص دادند البته تنها در مورد منابع معدنی و سوختی.
نکته قابل توجه‌اینجاست که تاثیر منفی منابع طبیعی بر رشد در صورت وجود نهادهای قوی و استفاده از این منابع از طریق مکانیسم نهادی، ناپدید می‌شود. ایشام و همکاران (2002) هم به نتایج یکسانی دست یافته‌اند. این نمونه‌های فراوان اقتصاد سنجی هیچ شکی برای سیاستمداران به جا نمی‌گذارد که آثار مخرب فراوانی منابع طبیعی به نهاد‌های کنترلی کشور نیز سرایت خواهد کرد.
نقش مالیات
حال آیا به‌راستی طبیعت و منابع آن تباهی و فساد به همراه دارند؟ چگونه می‌توان این نظریه را که فراوانی منابع طبیعی باعث کاهش رشد اقتصادی و تضعیف نهاد‌ها می‌شود، توجیه کرد؟ یک پاسخ ساده ‌این خواهد بود که در دسترس بودن درآمد‌های منابع طبیعی انگیزه برای رفتار رانت‌جویانه را افزایش داده و باعث گسستگی بافت نهادی یک کشور می‌شود، گرچه ممکن است این سوال نیز به وجود آید که چرا این اتفاق در کشور‌های ثروتمند، اما با منابع کم رخ نمی‌دهد؟ نکته مهم اینجاست که حجم وسیع درآمدهای منابع در بسیاری از کشور‌های در حال توسعه الزاما بیشتر از درآمدهای تحت کنترل دولت در کشور‌های ثروتمند نیست. همچنین در این بین باید امکان استفاده از رانت‌های مختلف که از این منابع برای افراد ناشی می‌شود را در نظر داشت. نهایتا سهم دولت از فعالیت‌های اقتصادی نمی‌تواند این رابطه را تبیین کند یعنی با وجود اینکه ممکن است کشور‌های غنی‌المنابع دارای یک دولت بزرگ باشند که سهم زیادی از اقتصاد را در دست دارد، اما این پدیده نمی‌تواند دلیلی برای تضعیف نهاد‌ها باشد چرا که مثلا کشور‌های منطقه اسکاندیناوی جزو کشورهای رده بالا از لحاظ سهم دولت در تولید ناخالص داخلی قرار دارند.
به گفته تری کارل، اینکه دولتی توسعه یافته باشد یا اسراف گر، بستگی به منشاء درآمد‌های اصلی آن دارد. مشخصه اصلی منابع طبیعی به ویژه منابع معدنی و سوختی این است که تحت نظارت و اغلب متعلق به دولت هستند. در نتیجه درآمد‌های اقتصادی سرشاری ایجاد می‌شود که به تعبیر مارتین و سابرامانیان مانند نعمت‌هایی آسمانی هستند که به نهاد‌ها و رشد اقتصادی صدمه می‌زنند.
اگر فرض کنیم که دولت‌ها درآمد‌های مالیاتی را بهتر از درآمد‌های غیر مالیاتی مدیریت می‌کنند، سیاستی که برای برخورد با بلای منابع پیشنهاد می‌شود این است که منبع درآمدی دولت از درآمدهای حاصل از منابع تبدیل به درآمدهای مالیاتی معمولی شود. در بخش بعدی یک نظام توزیع درآمد‌های منابع و مشمول مالیات با این هدف تشریح خواهد شد که چرا با تغییر درآمد‌های دولت (از طریق توزیع مستقیم درآمدهای نفتی) به درآمدهای مالیاتی نتایج مطلوبی به دست خواهد آمد