میشل راز از اقتصاددانان برجسته، نقل می کند که آکسفم آمریکا در بررسی خود با نام «بخش منابع طبیعی و فقرا» توضیح می دهد که «وابستگی به نفت و منابع طبیعی شدیداً بر وضعیت ناگوار فقرا تاثیرگذار بوده
(و همچنین) اثری بسیار بد بر دولت ها داشته است به طوری که (آنها) عموماً دچار فساد بالا، دولت های خودرای و مستبد، عدم کارایی فراوان دولت، هزینه های بالای نظامی و جنگ های فراوان داخلی بوده اند.این بررسی در انتها به این نتیجه ناامیدکننده می رسد که بهترین کار برای این دولت های ضعیف از میان برچیدن کلیه صنایع معدنی صادراتی است.»
اولین سوالی که هم اکنون در کشورهای نفت خیز مطرح است این سوال است که با نفت چه باید کرد؟ به عبارت صحیح تر با ارزهای ناشی از فروش نفت چه باید کرد؟
این سوال فی نفسه برخلاف آنچه برخی ادعا می کنند و برخلاف تلقی عوام بر این امر استوار است که ارزهای نفتی به خودی خود پدیده میمونی برای کشور ما و غالب کشورهای جهان سومی نبوده است.
البته سابقه این پرسش به حدود سال های آغازین دهه 1980 بازمی گردد، پس از آنکه ریچارد آتی از محققان بانک جهانی در تحقیقی نشان داد میزان درآمدهای ناشی از نفت با رشد و توسعه اقتصادی در کشورهای دارنده آن منابع اثر معکوس دارد. پس از وی نیز بسیاری دیگر در این مسیر قلم زدند و به تحقیق پرداختند و غالباً به نتایج مشابهی رسیدند. به هرحال این سوالی است که هرچند تا به حال پاسخ های فراوانی را در پی داشته است، اما هیچ یک از پاسخ ها و هیچ کدام از استدلال ها آنقدر قدرتمند نبوده اند که بتوانند بر سایر استدلال ها و مابقی پاسخ ها فائق آیند. شاید هم بتوان گفت که هیچ کدام از پاسخ ها، آنقدر کامل نیستند که بتوان آنها را کاملاً در جهت خواسته های سیاستگذار تلقی کرد.
عرصه اقتصاد، عرصه معجزه و خرق عادت نیست، بنابراین پاسخ ها از تعداد معدود و مشخصی فراتر نمی روند، از این رو چیزی که بیش از پاسخ ها اهمیت می یابد، در درجه اول عملی بودن آن پاسخ ها و در درجه دوم متناسب بودن آن پاسخ ها با شرایط اقتصاد و سیاست کشورهای مختلف است.
-
راهکارهای مختلف خرج کرد درآمدهای نفتی
به طور کلی می توان شش راهکار اصلی را که در پاسخ به این سوال مطرح شده اند برشمرد که عبارتند از:
1- استفاده نکردن از ارزهای نفتی و نگاه داشتن آنها در صندوقی که طی آن ارزهای این صندوق به پول داخلی تبدیل نمی شوند. (تقریباً شبیه به مدل نروژ، هرچند در نروژ چاه های نفت خصوصی هستند، ولی مالیات حاصله از آنها به این صندوق سپرده می شود.)
2- استفاده نکردن از ارز نفتی و نگاه داشتن آن در صندوق و توزیع سود آن میان مردم (مدل آلاسکا و آلبرتا)
3- ایجاد صندوق ارزی برای واریز مازاد پول نفت به آن صندوق و استفاده از آن در موارد مشخص (مدل کویت)
4- توزیع مستقیم ارزهای نفت میان مردم (مدلی که چند تن از اقتصاددانان پیشنهاد داده اند.)
5- خصوصی کردن چاه های نفت و مالیات گرفتن از آنها
6- استفاده ارزی از درآمدهای ارزی نفت و واردات کالاهای سرمایه ای (استراتژی قدیمی که در عمل مشکلات خود را نشان داد و امروزه دیگر مورد نظر اقتصاددانان نیست.)
به هر حال همان طور که مشخص است هر یک از این راهکارها، در خود نواقص و مشکلات بسیاری را دارد. همچنین از آنجایی که هر یک از این راهکارها می تواند سرنوشت نسلی و نسل هایی را رقم زند، بذل تحقیقات بسیار در این حوزه درخور توجه بسیار است.
سیاستگذاران اقتصادی در ایران در سال 1378 با طی کردن مراحل گوناگون به این نتیجه رسیدند که طرح صندوق ذخیره ارزی بهترین طرح برای اقتصاد ایران است و عملاً از سال 1380 این طرح به اجرا درآمد. اما این طرح که از روز اول با فراز و فرودهای فراوان همراه بود و عملاً چیزی که تصویب شد با پیش نویس اولیه بسیار فاصله داشت، بالاخره پس از منحل شدن هیات امنای حساب ذخیره ارزی در چند هفته گذشته، نظراً و عملاً، نه تنها کارایی خود را از دست داد بلکه این طرح را به طرحی کاملاً شکست خورده مبدل کرد.شکست خوردن این طرح از روز نخست اجرای آن به لحاظ نظری قابل پیش بینی بود و عملاً این طرح به هیچ وجه مناسب اقتصادی همانند اقتصاد ایران نبود؛ همان طور که در همان سال ها این طرح در مابقی کشورهای جهان سوم هم طرحی شکست خورده محسوب می شد و اگر هم کنار گذاشته نشده بود، صرفاً به شکلی صوری به حیات خود ادامه می داد و اگر سیاستگذاران اقتصادی با تدبیر بیشتر حرکت می کردند، به عوض اجرای چنین طرحی که از ابتدا شکست خورده بود، می توانستند به طرح هایی عملی تر و با امکان شکست پایین تر بیندیشند.
-
بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی در ایران
هرچند در شروع این طرح برخی اقتصاددانان نسبت به ناکارایی این طرح برای اقتصاد ایران هشدار دادند، ولی هم اکنون بهتر و صحیح تر می توان به نقد عملکرد این صندوق و چرایی شکست آن پرداخت.
بنابر ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه، به منظور رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به نفت و پس انداز بین نسلی درآمدهای نفت، دولت مکلف به افتتاح حسابی به نام ذخیره ارزی و مقرر شد از سال 1380 مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت نسبت به ارقام پیش بینی شده در برنامه در این حساب نگهداری شود. در اینجا سه نکته مشخص می شود؛ ابتدا آنکه این صندوق قرار بوده وابستگی بودجه به نفت را کاهش دهد و ثانیاً از تاثیرات نوسانات قیمت نفت بر اقتصاد جلوگیری کند و ثالثاً به عنوان پس انداز نسل آینده محسوب شود.بنابراین این صندوق قرار نبوده همه کانال های مخرب نفت بر اقتصاد را جبران کند. از جمله بیماری هلندی، کاهش سرمایه گذاری و پس انداز، ایجاد رانت های فراوان و...
اما همان طور که پیش بینی می شد و تجربه صندوق ذخیره ارزی در دیگر کشورها نشان می داد، این طرح شکست خورد. این راهکار به جز در مورد نروژ و کویت که عملاً درآمدهای نفتی آنها نسبت به جمعیت آنها بسیار بیشتر از کشورهای امثال ایران است، طرحی شکست خورده محسوب می شد؛ حتی در سال 1379 یعنی سال شروع طرح صندوق ذخیره ارزی.
به هر حال با افزایش قیمت نفت، همان طور که انتظار می رفت یعنی با توجه به ابعاد مختلف قضیه نفت و همچنین شیدایی تطمیع کننده ای که این درآمدها به بار می آورند، در همان ابتدا این طرح دچار تغییرات فراوان شد. همچنین پس از آن و هنگام افزایش قیمت جهانی نفت، لایحه ای یک فوریتی به مجلس داده شد که طی آن دولت و نمایندگان درصدد تعدیل سقف های ارزی مندرج در برنامه، تغییر نحوه استفاده دولت از این حساب و... برآمدند و این اصلاحات به تصویب رسید، این لایحه را می توان اولین میخ بر تابوت صندوق ذخیره ارزی دانست که نه دولت نهم که دولت هشتم، که خود مبتکر این طرح بود، آن را بر این تابوت کوبید.
این روند پس از آن به علت افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی شدت بیشتری گرفت و به برداشت های مکرر دولت های مختلف از این حساب منجر شد، به طوری که در سال های 85 و 86 بودجه دولت رشدهای خیره کننده و باورنکردنی را پشت سر گذاشت و علاوه بر این هر سال بر شمار متمم های بودجه هم افزوده می شد که قسمت عمده این افزایش ها از حساب ذخیره ارزی برداشت می شد.به طوری که طبق آمار بانک مرکزی، در سال 85، برداشت از حساب ذخیره نسبت به سال 84، بیش از 105 درصد رشد داشت.
اینها همه باعث شد دولت، بسیار بیشتر از سقف اصلاح شده برای برداشت از حساب ذخیره ارزی، از این حساب برداشت کند.
به هر حال طبق آمار رسمی دولت در بهمن ماه 1386، از ابتدای شکل گیری حساب، 56 میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی برداشت شده است که با توجه به کسر سایر تعهدات مصوب و بنابر همان گزارش، در همان تاریخ موجودی حساب به منهای یک میلیارد و نهصد میلیون دلار رسیده است، هر چند این حساب ورودی های عظیمی هم دارد، اما در سال 87 طبق بودجه، مجلس به دولت اجازه داد 17 میلیارد دلار دیگر هم از حساب ذخیره ارزی برداشت کند.
از سوی دیگر با منحل شدن هیات امنای این حساب در هفته های گذشته، عملاً آخرین میخ بر تابوت حساب ذخیره ارزی خورد تا سیاستگذاران اقتصادی بیاموزند که با خودکار و قلم نمی توان به جنگ غول رانت های نفتی رفت.
به هر حال مشخص است حساب ذخیره ارزی به هیچ یک از اهداف اولیه و ثانویه آن از جمله جلوگیری از وارد شدن نوسانات قیمت نفت به اقتصاد، پس انداز بین نسلی و همچنین کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت نائل نیامده است و عملاً هیچ یک از عوارض منفی ناشی از ارزهای نفتی در اقتصاد را حذف و یا حتی کاهش نداده است. بنابراین بنابر گفته رئیس پیشین سازمان مدیریت، دکتر ستاری فر:«دیگر عملاً چیزی به نام حساب ذخیره ارزی وجود ندارد.»
-
چرایی شکست صندوق ذخیره ارزی در ایران
شکست صندوق های ذخیره ارزی(با نام هایی متفاوت و کارکردهایی مشابه) مختص به ایران نبوده و این طرح در بسیاری از کشورها عملاً طرحی شکست خورده محسوب می شود. از جمله این کشورها می توان به لیبی، ونزوئلا، نیجریه، برونئی، قزاقستان، اکوادور و حتی عمان و قطر اشاره کرد.
در ابتدای ایجاد حساب ذخیره ارزی انتظار دولت و سیاستگذاران اقتصادی بر آن بود که حساب مذکور به جریان دائمی درآمد ارزی و تقویت سرمایه گذاری در کشور تبدیل شده و هنگام کاهش درآمدهای نفتی نسبت به پیش بینی های برنامه و بودجه سنواتی، آثار کسری مالی بودجه عمومی دولت را کاهش داده و مانع از پولی شدن تکانه های درآمدی دولت شود.
در حالی که چنین حسابی که بتواند مانع از خرج کردن و هموارکننده مخارج باشد، نیازمند وجود دو شرط لازم است؛ اولاً نیاز به یک عقلانیت بلندمدت دارد (که یا در کشورهای توسعه یافته به دست می آید یا احتمالاً در کشورهای دارای نظام های پادشاهی)، ثانیاً نیاز به نهادهای قدرتمندی دارد که بتوانند شفافیت و کارایی صندوق را تضمین کنند (نهادهایی که تنها در کشورهای توسعه یافته وجود دارند و به همین سبب هم نروژ توانست موفق شود.)
اما هیچ کدام از این شروط لازم در ایران وجود نداشت. از ابتدا به سبب توسعه نیافتگی همچنین به علت وجود نظام مبتنی بر آرای اکثریت، عملاً قاعده بازی بر مبنای خرج کردن هرچه بیشتر درآمدها و پخش کردن هرچه بیشتر این درآمدها میان مردم پی ریزی شده بود.
قاعده ای که به طور ناخودآگاه در تمامی کشورهای نفت خیزی که حالتی دموکراتیک یا نیمه دموکراتیک دارند، رایج است و طی آن سیاستمدار که متصدی امور و صاحب اختیار درآمدهای نفتی است، سعی می کند هرچه بیشتر با توزیع این رانت ها، حامیان خود را ساکت نگه دارد یا به حمایت هرچه بیشتر از خود وادارد. حامیانی که باید در دوره های بعدی ریاست جمهوری هم حامی او یا حزب و گروه او باقی بمانند.
بنابراین در اقتصادی که قاعده سیاست آن بر خرج کردن استوار است، نمی توانید به سیاستمداران بگویید که «خرج نکنید، که شاید 10 سال دیگر نتایج مثبت این اقدام را مشاهده کنید.» چرا که سیاستمدار در بند امروز است و در اندیشه فردای انتخابات، نه فردای آنقدر بلندمدت
که نمی گوییم؛ مرده باشد، بلکه فردایی که دیگر رئیس جمهوری نباشد.
از سوی دیگر، ما نهادهای لازم برای استقرار چنین صندوقی را نیز در اختیار نداشتیم بنابراین از ابتدا، اجرای چنین سیاستی؛ همانا شکست چنین سیاستی بود. همان طور که می دانیم؛ نهاد سازی کار یک روز و دو روز و یک سال و چند سال نیست، ایجاد نهادهای قدرتمند تابع یک فرآیند تکاملی دراز مدت و عملاً خودجوش است که قدرت آن نیز بستگی به اصالت و قدمتش دارد. اینکه یک صندوق درست کنیم و اسمش را بگذاریم صندوق ذخیره ارزی و پول ها را آنجا بریزیم و برایش قانون درست کنیم، کفایت نمی کند. در مملکتی که هنوز حاکمیت قانون تثبیت نشده است و این امر هم از همین وجود نفت سرچشمه می گیرد نوشتن چنین قوانینی بلاموضوع است و در عمل ما را دچار یک دور باطل منطقی می کند.
بنابر آنچه آمد، احتمالاً نیاز نبوده تا چندان تیزهوش بوده باشید، تا بتوانید از ابتدا پیش بینی کنید که چنین طرحی، شکست خواهد خورد، بلکه نیاز بود تا اندکی اقتصاد سیاسی بدانید و یا با شرایط اقتصاد سیاسی ایران کمی آشنا باشید.
-
نتیجه گیری
نباید دولت نهم را مقصر شکست طرح موسوم به صندوق ذخیره ارزی دانست بلکه آنچه بیش از همه مقصر اصلی به نظر می رسد، عقلایی رفتار کردن سیاستمداران است که دولتمردان دولت نهم نیز از این قاعده مستثنا نیستند. چه بسا هر دولت دیگری در برابر این سیل خروشان ارزهای نفتی چنین رفتار می کرد (همان طور که هم در دنیا و هم در ایران در سال های پیش عملاً این اتفاق افتاده است). چرا که این رفتار، رفتاری کاملاً عقلایی و مبتنی بر استراتژی های اقتصاد سیاسی برای کسب هرچه بیشتر آرا در دوره بعد است و این تجربه روشن می کند که نهادهای کشورهای توسعه نیافته نمی توانند در مقابل اغواگری های ناشی از افزایش قیمت های نفت، ایستادگی کنند و به راحتی توسط سیاستمداران دور زده می شوند. زیرا استراتژی عقلایی هر رئیس جمهوری در این شرایط، جذب هرچه بیشتر درآمدهای نفتی و راضی کردن حامیان و رای دهندگان خود است، بدون توجه به اینکه در بلندمدت چه اتفاقی می افتد.
بنابراین نمی توان انتظار داشت که روسای جمهور در ایران خلاف این عمل کنند، مگر آنکه به نوعی قاعده بازی تغییر کند. قاعده بازی هم دولتی بودن درآمدهای نفتی و در اختیار دولتی بودن ارزهای نفت است.
آیا شما راه حلی سراغ دارید؟،