وظیفه انجام اصلاحات اقتصادی در ایران هم فوریت بالایی دارد و هم جانکاه و طاقت‌فرسا است، اما شاید هیچ‌جا همچون قضیه تعیین نرخ ارز، عاجل و قطعا با اهمیت نباشد. نرخ ارز یکی از متغیرهای کلیدی در اقتصاد هر کشور محسوب می‌شود که نوسانات در آن می‌تواند سایر متغیرهای اقتصادی را متاثر ساخته و مناسبات اقتصادی با خارج را دچار تغییر و تحول اساسی کند.

اصلاحات ارزی در ایران

گفتاری از دکتر کامران موید دادخواه، استاد اقتصاد نورث ایسترن آمریکا

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان
بخش نخست
وظیفه انجام اصلاحات اقتصادی در ایران هم فوریت بالایی دارد و هم جانکاه و طاقت‌فرسا است، اما شاید هیچ‌جا همچون قضیه تعیین نرخ ارز، عاجل و قطعا با اهمیت نباشد. نرخ ارز یکی از متغیرهای کلیدی در اقتصاد هر کشور محسوب می‌شود که نوسانات در آن می‌تواند سایر متغیرهای اقتصادی را متاثر ساخته و مناسبات اقتصادی با خارج را دچار تغییر و تحول اساسی کند.

از این رو، طراحی و اجرای مکانیزم مناسبی برای تعیین نرخ ارز از وظایف اصلی بانک‌های مرکزی به حساب می‌آید. در ایران طی سال‌های پس از انقلاب، از نظام ناکارآی چندنرخی ارزها استفاده می‌شد که با انجام اصلاحاتی در سال‌های اخیر به یکسان‌سازی نرخ ارز منجر شد. رژیم نرخ ارز کنونی یک نوع ترتیب ترکیبی با ویژگی‌های سیستم شناور و سیستم هیات ارزی است. شناور مدیریت شده نزدیک‌ترین دسته‌بندی به سیاست بانک مرکزی است. نویسنده این مقاله تحقیقی، سه نظام هیات ارزی،‌ دلاری شدن و شناور تمیز را برای مورد ایران مناسب‌تر تشخیص می‌دهد. استدلال مقاله این است که دلاری شدن، بهترین ترتیب ارزی برای ایران است، اما از جنبه سیاسی مورد پذیرش سیاست‌گذاران ایران قرار نخواهد گرفت. نویسنده گزینه دوم یا نظام شناور تمیز را پیشنهاد می‌دهد که مستلزم طرحی شفاف برای فروش دلارهای نفتی است. از آنجا که دولت بزرگ‌ترین دریافت‌کننده ارز است، مکانیزمی برای حراج بخشی از درآمد‌های دلاری دولت پیشنهاد می‌شود. این رژیم ارزی امکان تخصیص کارآی منابع را فراهم می‌سازد و به تصرف رانت توسط افراد، شرکت‌ها، دولت و بنگاه‌های شبه‌دولتی پایان می‌دهد. علاوه بر این، به بانک مرکزی اجازه خواهد داد تا سیاست پولی خود را به سمت کنترل تورم هدایت کند.
بانک مرکزی ایران در ابتدای سال 1381 سیاست تک‌نرخی کردن ارز را به اجرا گذاشت. از این تغییر سیاست باید استقبال شود؛ زیرا ایران در سال‌های گذشته انواع کنترل‌های ارزی را مورد آزمایش قرار داده است که جملگی به زیان اقتصاد کشور بوده است. پس از پیروزی انقلاب 1357، دولت نرخ‌های ارز متفاوتی برای صادرات و واردات و نیز گروه‌های مختلف واردکنندگان و کالاهای وارداتی تعیین کرد. تنوع نرخ‌های ارز باعث اخلال در تخصیص منابع اقتصاد شده است، شرکت‌های ناکارآی دولتی و شبه دولتی را همچنان سرپا نگه داشته و درآمد نفت را به شکل رانت به افراد پرنفوذ منتقل ساخته است. سیاست اخیر، با اینکه یک گام به جلو است؛ اما به هیچ وجه کافی نیست و مشکلات اقتصادی در سال‌های آتی به‌وجود می‌آورد. بانک مرکزی در حالی‌که به بازار ارز اجازه داده است تا بر مبنای عرضه و تقاضا فعالیت کند، در عین حال با فروش دلارهای حاصل از درآمد نفت در بازار آزاد، نرخ ارز را ثابت نگه داشته است. این یک نظام ترکیبی است که ویژگی‌های رژیم نرخ ارز انعطاف‌پذیر را با ویژگی‌های هیات ارزی ترکیب می‌کند. چنین نظامی بی‌ثبات بوده و حفظ آن منوط به برقراری شرایط زیر است: 1) اینکه دولت از چاپ پول برای تامین کسری بودجه خودداری کند، 2) اینکه یک منبع پایان‌ناپذیر از دارایی‌های خارجی داشته باشد و آماده به هدردادن آن جهت حفظ سطح قیمت‌ها و نرخ ارز باشد. در حال حاضر به واسطه افزایش خارق‌العاده بهای نفت، بانک مرکزی منابع کافی برای دنبال کردن چنین سیاستی را در اختیار دارد؛ اما نه بهای نفت برای همیشه بالا باقی می‌ماند و نه اینکه ما مجاز هستیم درآمد نفت را که در واقع ثروت ملت ایران است، به این شیوه بر باد دهیم. بخش اعظم مباحث مربوط به رژیم‌های ارزی به علل بحران‌های ارزی و شیوه جلوگیری از وقوع آنها یا تخفیف اثرات آنها اختصاص یافته است. چنین ملاحظاتی به شرایط کنونی اقتصاد ایران ارتباطی ندارد؛ چرا که این کشور در نظام مالی بین‌المللی ادغام نشده و حقیقتا تا حد زیادی به نوعی در انزوای اقتصاد جهانی به‌سر می‌برد. اما اگر ایران می‌خواهد به اقتصاد کشور نظم دهد، در اقتصاد جهانی ادغام شود و از همه مهم‌تر سرمایه‌گذاری خارجی را جلب نماید، باید یک رژیم نرخ ارز با قابلیت اعتبار بالا و با محافظ‌هایی برای اجتناب از بحران‌های ارزی داشته باشد.
مقاله حاضر، ترتیبات مختلف نرخ ارز را در بستر اقتصاد ایران بررسی می‌کند. انتخاب رژیم ارزی به ویژگی‌های خاص یک اقتصاد و نیز اهدافی که سیاست‌گذاران دنبال می‌کنند، بستگی دارد. فرض براین است که هدف سیاست‌گذاران تبدیل اقتصاد ایران به یک اقتصاد کارآمد و رشد یابنده باشد که در اقتصاد جهانی ادغام می‌شود. یک توضیح برای رفع سوءتفاهم در اینجا لازم است. در بحث اصلاحات اقتصاد ایران غالبا به دو ترجیع‌بند مخرب برخورد می‌کنیم. نخست اینکه ادعا می‌شود سیاست یا اصلاح پیشنهادی، مشکلات اقتصاد ایران را حل نخواهد کرد، گو اینکه کسانی که اصلاحات را پیشنهاد می‌کنند چنین ادعایی کرده‌اند؛ اما بهتر است همین‌جا به صراحت اظهار کنیم که هیچ سیاست یا پیشنهاد اصلاحی به تنهایی نمی‌تواند تحول معجزه‌آسایی در یک اقتصاد بیمار مثل ایران به‌وجود آورد و آن را به اقتصادی پیشرفته و شکوفا تبدیل نماید و در آینده هم چنین امری محال است. و هر آنکس که غیر از این ادعا کند باید در فهم و درک وی تردید کرد. دوم اینکه برخی استدلال می‌آورند باید تمام جنبه‌های جامعه ایران را در نظر داشت و اصلاحات باید همه حوزه‌های سیاسی و اقتصادی را در بر بگیرد. آنها به ویژه ادعا می‌کنند که در صورت عدم تحقق تغییرات بنیادی، هرگونه دستکاری در اقتصاد، پیامدهای زیان‌باری به بار می‌آورد که بنابراین پروژه اصلاحات در این دیدگاه چنان گران‌سنگ است که قابل عملی شدن نیست. بی تردید این وظیفه‌ای عظیم است؛ اما در بحث گام‌های اتخاذی و نیز در اجرای اصلاحات، به هر حال باید از جایی شروع کرد.
در نهایت باید توجه داشت چندان مهم نیست که نهادها و سیاست‌های یک کشور تا چه حد خوب طراحی شده‌اند و به رغم حداکثر تلاش‌های یک کشور، ماهیت اقتصاد به گونه‌ای است که افت و خیز، رونق و رکود و دوره‌های انبساط و بحران را تجربه می‌کند. چنین افت و خیزهایی را نباید شکست و ناتوانی تعبیر کرد. سالم‌ترین افراد که خوب می‌خورند، ورزش می‌کنند و هیچ عادت بد و اعتیادی ندارند، گاهی اوقات دچار بیماری و کسالت می‌شوند. بیماری آنها نشانه‌ای از ناتوانی نیست و مهم‌تر اینکه نباید مجوزی برای کنار گذاشتن شیوه زندگی سالم باشد. بر همین منوال یک اقتصاد بازار رقابتی، رکود و بیکاری را تجربه خواهد کرد. نتیجه اینکه چنین مشکلاتی مجوز برگشت به یک اقتصاد بی‌اعتبار شده تحت کنترل دولت نیست.
انواع رژیم‌های نرخ ارز
همان‌طور که در جدول 1 مشخص است، انواع رژیم‌های نرخ ارز وجود دارد. دو طبقه‌بندی اصلی عبارتند از: نرخ ارز ثابت و نرخ ارز انعطاف‌پذیر؛ در حالیکه رژیم‌های شناور میانی به درجات مختلف، ترکیبی از این دو مورد حدی هستند.
نرخ‌های ارز ثابت با توجه به میزان تعهد به یک نرخ از پیش تعیین شده، تشخیص داده می‌شوند. هنگامی که رژیم میخکوب سخت انتخاب می‌شود، نرخ ارز معمولا به نسبت یک به یک، نسبت به ارزی که لنگر قرار گرفته است، تعیین می‌شود و کشور سیاست پولی مستقل خود را از دست می‌دهد. تعهد در حالت میخکوب نرم، ضعیف‌تر است؛ با اینکه در این حالت هم سیاست پولی ناکارآمد می‌شود. رژیم‌های میخکوب نرم طی سال‌های نظام برتون وودز شایع بود. نرخ‌های ارز ثابت از طریق ترکیبی از مداخله بانک مرکزی، کاهش و تجدید ارزش گاه و بیگاه پول، و با تحمیل محدودیت‌هایی بر بازار ارز حفظ می‌گردد. مورد کاملا مخالف دیگر، رژیم‌ شناور تمیز است که تعیین نرخ ارز به بازار و نیروهای عرضه و تقاضا واگذار می‌شود.
بحث درباره تمام رژیم‌های ارزی فراتر از حوصله این مقاله است. در اینجا به ویژه بحث موارد میانی را مطرح نمی‌کنیم؛ چون اکثر بررسی‌ها نشان داده است عملکرد آنها نسبت به موارد کاملا مخالف یکدیگر پایین‌تر است. به جای اینها، در ادامه بحث، به سه رژیمی توجه می‌کنیم که به باور نویسنده، با مورد ایران مناسبت دارند: هیات ارزی، دلاری شدن و شناور تمیز. استدلال مقاله این است که دلاری شدن، بهترین ترتیب ارزی برای ایران است. با همه اینها از حیث سیاسی مورد پذیرش سیاست‌گذاران ایران قرار نخواهد گرفت. از این رو، بهینه دوم، نظام شناور تمیز است. چنین نظامی مستلزم طرحی شفاف برای فروش دلارهای نفتی است. یک طرح ساده بدین منظور پیشنهاد می‌شود. از آنجا که در بحث ترتیبات هیات ارزی و دلاری شدن به مساله حق‌الضرب برخورد می‌کنیم، بخش 4 به مرور این موضوع اختصاص یافته است.
مشکلات رژیم ارز کنونی
رژیم نرخ ارز کنونی ایران یک ترتیب ترکیبی با ویژگی‌های سیستم شناور و سیستم هیات ارزی است. شاید شناور مدیریت شده نزدیکترین دسته‌بندی به سیاست بانک مرکزی باشد. دلار در بازار معامله می‌شود؛ اما بانک مرکزی به منظور حفظ نرخ ارز در یک حاشیه اعلام نشده در حول و حوش 9000ریال هر دلار، با فروش دلار در بازار مداخله می‌کند. به بیان دیگر آن را می‌توان به عنوان گونه‌ای تعدیل یافته از هیات ارزی تصور نمود که بانک مرکزی حجم کافی دلار به بازار تزریق می‌کند تا نرخ تعادلی در یک نقطه خاص حفظ شود. در هیچ‌کدام از این دو حالت، نه نرخ از پیش اعلام شده‌ای داریم و نه بانک مرکزی علنا خود را موظف به حفظ نرخ دلار در برابر ریال می‌بیند.
اهداف بانک مرکزی دو جانبه است. اولا با ثابت نگه داشتن ارز خارجی نسبت به ریال، امیدوار است که تورم را تحت کنترل نگه دارد. به بیان دیگر، بانک مرکزی ارز را می‌فروشد تا نقدینگی مازاد را کاهش دهد و عرضه پول را مهار کند. این عملیات را با عملیات بازار باز فدرال ایالات متحده مقایسه کنید که بانک مرکزی با فروش اوراق قرضه دولتی، عرضه پول را کاهش می‌دهد. علاوه براین، چون
بانک مرکزی ارزش ریال را برحسب دلار هدف‌گذاری می‌کند، فرض براین است که چنین کاری اثر روانشناختی نیز دارد، چون عموم مردم می‌توانند همیشه یک دلار را در قبال تعداد معینی ریال به دست آورند. بنابراین، تمام قیمت‌ها، به ویژه قیمت کالاهای وارداتی، باید بیش از آنکه برحسب دلار تغییر کند، تغییر اضافی برحسب ریال نکند.
دوم آنکه، بانک مرکزی امیدوار است که ریال با ثبات، یکی از نگرانی‌های سرمایه‌گذاران خارجی را از بین برده و آنها را تشویق به سرمایه‌گذاری در ایران کند. ریال با ثبات، ریسک چنین سرمایه‌گذاری را به ویژه در رابطه با بازگرداندن سود به خارج کاهش می‌دهد. علاوه براین، محاسبات هزینه و درآمد ساده‌تر و سرراست‌تر خواهد شد.
این سیاست در هیچ زمینه‌ای، موفقیت غیرمشروط نداشته است. بانک مرکزی با فروش دلار موفق به کاهش نقدینگی در اقتصاد ایران شده است، در نتیجه نرخ تورم را به حدود 15‌درصد کاهش داده است. نرخ تورم دو رقمی به رغم نرخ رشد اقتصادی بالا که تا حدی به واسطه بهای بالای نفت به دست آمده و نرخ بیکاری دو رقمی اتفاق افتاده است. با اینکه عوامل متعددی در فقدان سرمایه‌گذاری خارجی در ایران دخیل هستند، مشکل بتوان باور کرد تلاش بانک مرکزی برای تثبیت نرخ ارز، اثر مثبتی داشته است. ثبات برابری ریال/دلار به در دسترس بودن دلارهای نفتی و آمادگی دولت ایران به اتلاف آن برای حفظ یک نرخ ارز ثابت بستگی دارد. حتی اگر هر دو شرط بدون تغییر باقی بماند، سرمایه‌گذاران چه اطمینانی دارند که تغییر شرایط اقتصادی یا سیاسی باعث نشود تا تصمیم‌گیران ایران هدف ثبات نرخ ارز را کنار بگذارند؟ حقیقتا با وقوع یک بی‌نظمی شدید نرخ ارز، یک شوک داخلی یا خارجی به اقتصاد، یا یک اضطرار سیاسی، ممکن است دولت را به تغییر رژیم ارزی یا کاهش دادن قابل ملاحظه ارزش پول مجبور سازد.
جدای از ناکارآمدی این سیاست تاکنون، سیاست بانک مرکزی را در سه زمینه می‌توان زیر سوال برد. اول آنکه، ابزار این سیاست، دارایی‌های خارجی است که از طریق فروش نفت به دست می‌آید. نفت یک دارایی ملی است؛ استفاده از آن برای اهداف کوتاه‌مدت قابل توجیه نیست. منطق ساده اقتصادی به ما می‌گوید که دلارهای نفتی را باید به سرمایه‌گذاری اختصاص داد. دوم آنکه، این سیاست برای مدت طولانی کارساز نیست. در حال حاضر به واسطه بحران‌های همزمان در ونزوئلا و عراق، بهای نفت کاملا بالاتر از آن چیزی است که در شرایط عادی بوده است.
بنابراین بانک مرکزی احساس خواهد کرد که با دست و دل بازی می‌تواند این دلارها را خرج کند، اما این وضعیت مدت زیادی دوام نمی‌آورد و زمانی فراخواهد رسید که بهای نفت به زیر حالت عادی برسد. متصل ساختن کنترل تورم و قابلیت اعتبار ریال به نوسانات در بازار نفت، بی‌معنی است، اما حتی اگر دولت بتواند به یک منبع پایان‌ناپذیر دلاری متکی باشد، مادامی که به تامین مالی کسری بودجه از طریق چاپ پول متوسل می‌شود، ‌تورم همچنان یک مشکل برای اقتصاد ایران باقی خواهد ماند؛ تجربه اخیر این را تایید می‌کند.
حقیقت امر این است که هدف‌گذاری ارزش خارجی یک پول، هدفی اشتباه برای سیاست پولی و بانک مرکزی است. بانک مرکزی بهتر است که مستقل بشود و مسوولیت حفظ ارزش داخلی ریال- یعنی کنترل تورم- و نظارت بر نهادهای مالی کشور را برعهده داشته باشد. در نهایت اینکه، سیاست بانک مرکزی ناقص است، چون می‌توان با سایر وسایل کارآمدتر و کم‌هزینه‌تر به همان اهداف رسید. اگر بتوانیم به دلاری شدن یا شناور تمیز دست یابیم، تورم با کنترل حجم پول و اعتبار بین‌المللی مهار می‌شود.
حق الضرب
در بحث دو، ترتیب احتمالی بعدی برای تعیین نرخ ارز، یعنی هیات ارزی و دلاری شدن، به مساله حق‌الضرب برخورد می‌کنیم. در اینجا شرح مختصری از این مفهوم ارائه می‌شود.
در نظام پول کالایی استاندارد طلا یا نقره، افراد و شخصیت‌های حقوقی می‌توانند فلزات را به ضرابخانه ببرند که‌ درصد اندکی بابت خدمات سنجش عیار فلز و ضرب سکه‌ها دریافت می‌کند.
به این هزینه اصطلاحا حق‌الضرب می‌گفتند. در اقتصادهای امروزی، هنگامی که پول کاغذی بدون پشتوانه در گردش است، تفاوت قابل ملاحظه‌ای بین ارزش پول کاغذی و هزینه تولید آن هست؛ مثلا چاپ یک اسکناس 20دلاری فقط چند سنت هزینه بر‌می‌دارد. با در گردش قرار گرفتن این پول، تفاوت نصیب دولت ایالات متحده آمریکا می‌شود. از باب شباهت، این مبلغ را نیز حق‌الضرب می‌نامند؛ برای مثال از ژانویه 2001 تا ژانویه 2002، پول در گردش به میزان 5/52‌میلیارد دلار افزایش یافت حتی با 5‌درصد هزینه تولید اسکناس، مبلغ حق‌الضربی که نصیب دولت ایالات متحده شده است، نزدیک به 50‌میلیارد دلار است. به طور مشابه طی سال 1380، بانک مرکزی ایران بیش از 4هزار میلیارد ریال به اسکناس و مسکوک در گردش افزود. مجددا با فرض 5‌درصد ‌هزینه و نرخ ارز 8000ریالی در هر دلار، حق‌الضربی که نصیب دولت ایران شده است به 503‌میلیون دلار می‌رسد.
اینک موردی را در نظر می‌گیریم که یک کشور دلاری شدن را انتخاب می‌کند و پول دیگری را جایگزین پول رایج قانونی کرده است. با انجام چنین کاری، این کشور درآمد حق‌الضرب را از دست می‌دهد. این زیان به چه میزان است؟ یک روش تخمین آن، محاسبه ارزش فعلی حق‌الضرب از دست رفته در آینده است. برای اینکه دلارهای مورد نیاز برای مبادله با پول داخلی را به دست آوریم، بانک مرکزی مجبور است، دارایی‌های خارجی که بهره به آنها تعلق می‌گیرد را بفروشد. بنابراین از حیث مفهومی، این هزینه معادل با از دست دادن بهره این دارایی‌ها است، اگر این دارایی‌ها هیچ سررسیدی نداشتند.
فرض کنیم میزان پولی که جایگزین خواهد شد (به صورت دلاری و با نرخ ارزی که برای دلاری شدن انتخاب کردیم بیان می‌کنیم) C باشد. اگر عرضه پول درآینده بدون تغییر باقی بماند، زیان حق‌الضرب معادل با C منهای هزینه چاپ پول QC است که (این را هم به دلار بیان می‌کنیم)، اما با گذشت زمان و رشد اقتصاد، تقاضا برای پول افزایش می‌یابد. منظور این است که بانک مرکزی می‌توانست پول داخلی بیشتری چاپ کند. اما در عوض او دارایی‌های بهره‌دار را با دلار معاوضه کرده تا پول مورد نیاز اقتصاد را فراهم سازد. با فروض معقول دراین‌باره می‌توان هزینه را محاسبه کرد.