استقلال بانک مرکزی

نگاهی به چالش‌های اروپا در محقق کردن بانک مرکزی مستقل بررسی مفهوم استقلال بانک مرکزی تجربه سالیان اخیر نشان‌دهنده آن است که اجرای حاکمیت قانون حتی در اتحادیه اروپا، بدون مواجه شدن با چالش‌های متعدد امکان‌پذیر نیست. نکته اساسی که مایلم آن را مطرح نمایم این است که وجود تمهیدات قانونی به منظور اطمینان یافتن از استقلال بانک مرکزی امری لازم بوده، اما به تنهایی کافی نیست و همواره انگیزه‌هایی برای نقض چهارچوب قانونی استقلال بانک مرکزی به منظور تلاش در جهت تغییر رفتار آن بانک وجود دارد که به اشکال گوناگون خود را نشان می‌دهد؛ بنابراین لازم است هوشیاری و تیزبینی چشمگیری در چگونگی استفاده از کلمات و معانی دقیق آنها در زمینه بانکداری مرکزی وجود داشته باشد تا به این طریق شرایط لازم برای تحقق استقلال بانک مرکزی فراهم شود. این وظیفه‌ای است که نه تنها بانک مرکزی و مقامات سیاسی در سطوح ملی یا فراملی بر عهده دارند، بلکه جامعه به طور کلی و رسانه‌های جمعی و افکار عمومی نیز به ویژه در اجرای آن سهیم هستند. در اینجا قصد ندارم چندان پیرامون مزایای ناشی از تحقق استقلال بانک مرکزی صحبت نمایم. مزایای یاد شده به نحو گسترده‌ای در مطالعات علمی مورد بررسی قرار گرفته و به طور کلی حداقل در سطح آکادمیک در خصوص آن اجماع کلی وجود دارد. فهم این موضوع که چرا استقلال بانک مرکزی در نظام‌های پولی نوین امری حیاتی محسوب می‌شود، آسان است. در یک رژیم پولی مبتنی بر نشر اسکناس، بدهی‌های دولت نشان‌دهنده قدرت خرید پول است و همواره برای هر دولتی وسوسه استفاده از انتشار اسکناس به منظور پوشش کسری بودجه وجود دارد. وسوسه فوق از این حقیقت ناشی می‌شود که خلق پول می‌تواند در کوتاه‌مدت اثرات مثبتی بر رشد و اشتغال بر جای نهد، در حالی که هزینه‌های چنین کاری از لحاظ مواجه شدن با افزایش نرخ تورم در میان‌مدت و بلند مدت نگران‌کننده و قابل‌پیش‌بینی است. استقلال بانک مرکزی تدبیری است که سیاستگذاران پولی با استفاده از آن می‌توانند در مقابل وسوسه به کارگیری سیاست پولی در مسیر انحرافی مقاومت نمایند. با این حال، دغدغه فوق هنوز به طور کامل در حوزه یورو از میان نرفته و به همین دلیل است که موضوع استقلال بانک مرکزی از دیدگاه شهروندان این حوزه امری بسیار مهم تلقی می‌شود. شواهد تجربی فراوانی وجود دارد مبنی بر اینکه استقلال بانک مرکزی می‌تواند موجبات کاهش تورم را فراهم آورد که این امر نیز به نوبه خود فضای کسب‌و‌کار را با ثبات نموده و شرایط لازم را برای رشد اقتصادی و اشتغالزایی مهیا خواهد نمود. اصل استقلال بانک مرکزی در اتحادیه اروپا به منزله یکی از پایه‌های اصلی قانون اساسی آن اتحادیه محسوب می‌شود. ماده 108 پیمان اتحادیه پولی اروپا بیان می‌دارد: «نه بانک مرکزی اروپا (ECB) و نه هیچ یک از بانک‌های مرکزی عضو اتحادیه نمی‌توانند تابع دستورات نهادها یا سازمان‌های دولت‌های عضو یا هر سازمان دیگری باشند.» ماده 7 قانون تشکیل سیستم بانک‌های مرکزی اروپا (ECB) نیز منعکس‌کننده ‌ایده فوق است. مقررات پیمان فوق‌الذکر در خصوص استقلال بانک مرکزی شامل تمامی دولت‌های عضو اتحادیه اروپا – به جز انگلستان - می‌شود، صرف‌نظر از اینکه به عضویت حوزه یورو درآمده باشند یا عضو این حوزه نباشند؛ بنابراین انتظار می‌رود کشورهای متقاضی در زمان الحاق به اتحادیه اروپا به طور کامل فرآیند اعطای استقلال نهادی را به بانک‌های مرکزیشان طی کرده باشند، اما به هر حال، عملا مشاهده می‌شود که قضیه از این قرار نبوده است. در این خصوص نگرانی عمده‌ای وجود دارد، زیرا شواهد حاکی از آن است که هنوز تعدادی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا، اهمیت موضوع را به طور کامل درک نکرده‌اند به ویژه این امر در مورد مقامات سیاسی کشورهای یاد شده و نیز احتمالا افکار عمومی جوامع مذکور مصداق دارد. آنان به تعهدات خود در زمان الحاق به اتحادیه اروپا در زمینه اعطای استقلال به بانک مرکزی عمل ننموده‌اند. در غالب موارد، استقلال بانک مرکزی پیش شرط اتخاذ یورو محسوب می‌شود. ناکامی در اعطای استقلال به بانک مرکزی در حقیقت نقض یکی از مفاد پیمان اتحادیه پولی اروپا تلقی می‌شود که این امر می‌تواند کشور خاطی را در مقابل دادگاه عالی اتحادیه قرار دهد. کمیسیون اروپا نیز طبق مفاد پیمان اتحادیه پولی اروپا از قدرت انجام چنین اقدامی برخوردار است و زمانی که ضروری به نظر رسد این کار را انجام خواهد داد. در حقیقت، پیمان اتحادیه پولی اروپا صراحتا مشخص نموده است که رعایت استقلال بانک مرکزی برای مقامات سیاسی کشورهای عضو امری الزام‌آور است. این امر به روشنی در ماده 108 قانون اتحادیه پولی اروپا به شرح ذیل بیان شده است: «موسسات، سازمان‌ها و دولت‌های عضو اتحادیه باید اصل استقلال بانک مرکزی را رعایت نموده و سعی نکنند در روند تصمیم‌سازی اعضای هیات‌مدیره بانک مرکزی اروپا یا هر یک از بانک‌های مرکزی کشورهای عضو در راستای اجرای وظایفشان مداخله نمایند.» میزان و کیفیت استقلال بانک مرکزی می‌تواند بر پایه تمهیدات قانونی فوق ارزیابی گردد. به هر حال، تحقق استقلال بانک مرکزی منوط به یکسری عوامل و رویه‌های خاص است که با توجه به تحولات تاریخی هر یک از کشورهای عضو متفاوت است. در این میان، چالش اصلی آن است که بتوان از بانک مرکزی در مقابل نفوذ سازمان‌های دولتی حمایت نمود و حدود و ثغور استقلال بانک مرکزی را دقیقا مشخص کرد. در نوامبر سال 1995، انستیتوی پولی اروپا (EMI) فهرست شرایط لازم برای تحقق استقلال بانک مرکزی را منتشر نمود. سپس طی چندین سال، مفهوم استقلال بانک مرکزی در گزارش‌های همگرایی و نیز در دستورالعمل‌های قانون بانک مرکزی کشورهای عضو اتحادیه اروپا و بانک مرکزی اروپا انعکاس یافت. به طور کلی استقلال بانک مرکزی را می‌توان با توجه به چهار بعد ذیل مورد بررسی قرار داد: * استقلال عملیاتی * استقلال نهادی * استقلال شخصیتی * استقلال مالی اکنون استقلال نهادی تا حد بسیار زیادی در گزارش‌های همگرایی بانک مرکزی اروپا مشاهده می‌شود. در اینجا قصد دارم در خصوص سه جنبه دیگر استقلال بانک مرکزی صحبت نمایم. علاوه بر این، مایلم سه موضوع ذیل را که می‌تواند استقلال بانک مرکزی را تحت‌تاثیر قرار دهد، بررسی نمایم: * مداخله بانک مرکزی در امر نظارت احتیاطی * رابطه بین استقلال بانک مرکزی و پاسخگویی * همکاری و تعامل با دیگر تصمیم‌سازان اقتصادی استقلال عملیاتی یک بانک مرکزی مستقل باید بتواند آزادانه ابزارهای سیاستی خود را به منظور دستیابی به اهدافش تعیین نماید؛ بنابراین کسب استقلال عملیاتی، ‌هدف اولیه هر یک از بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اتحادیه اروپا است و این امر دقیقا در راستای تحقق هدف ثبات قیمت‌ها است که در پیمان اتحادیه پولی اروپا نیز بر آن تاکید شده است. از دیدگاه عملی، تحقق استقلال عملیاتی مستلزم آن است که بانک مرکزی از اختیارات کامل در زمینه تعیین سطح نرخ بهره کوتاه‌مدت در بازار پولی کشور برخوردار باشد. در اقتصادهای مبتنی بر بازار آزاد که از نظام‌های مالی مدرن نیز برخوردارند، به طور طبیعی سیاست پولی از طریق مکانیزم تغییرات سطح نرخ بهره عمل می‌نماید؛ بنابراین هر گونه مانع در جهت مقابله با توانایی بانک‌های مرکزی در زمینه تاثیرگذاری بر نرخ‌های بهره بازار می‌تواند به عنوان عاملی بازدارنده در جهت تحقق استقلال بانک‌های مرکزی محسوب شود. به عنوان نمونه ای از عوامل فوق می‌‌توان از تعهد بانک مرکزی برای تامین مالی مستقیم کسر بودجه دولت نام برد. این امر آشکارا توانایی بانک مرکزی را در خصوص تاثیرگذاری بر شرایط بازار پولی کشور تضعیف نموده و به این ترتیب آن بانک نمی‌تواند مناسب‌ترین تدابیر را به منظور تداوم سیاست ثبات قیمت‌ها اعمال نماید. به این دلیل است که ماده 10 پیمان اتحادیه پولی اروپا تاکید می‌نماید که تامین مالی کسری بودجه دولت از سوی بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اکیدا ممنوع است. لازم به ذکر است رعایت این امر به عنوان پیش‌شرطی قانونی برای ملحق شدن به اتحادیه پولی اروپا و اتخاذ یورو به عنوان پول مشترک لحاظ شده است و چگونگی رعایت آن از سوی کشورهای عضو به طور منظم از طریق گزارش‌های همگرایی بانک مرکزی اروپا پیگیری می‌شود. همچنین دیگر کشورهای بزرگ صنعتی نیز قوانین مشابهی را در خلال سال‌های اخیر تدوین کرده‌اند. به طور کلی دولت‌ها می‌توانند از طریق صرف هزینه‌های بی‌رویه و اسراف‌آمیز موجبات تضعیف استقلال سیاست پولی بانک مرکزی را فراهم آورند و به این ترتیب، ناپایدار شدن سیاست مالی را نیز موجب شوند. اگرچه بحث‌های آکادمیک فراوان در این خصوص صورت گرفته است، اما بدون شک با در نظر گرفتن کسری‌های معتنابه بودجه، اجرای یک سیاست پولی مستقل با هدف دستیابی به تورم پایین و ثبات قیمت‌ها، امری بسیار مشکل خواهد بود. اولا زمانی که کسری‌های بودجه و بدهی‌های عمومی افزایش می‌یابد، انگیزه دولت در جهت وادار کردن بانک مرکزی برای رفع کسری بودجه‌اش به طور چشمگیری افزایش می‌یابد و به این ترتیب بدهی‌های عمومی از طریق افزایش تورم از بین‌ می‌رود. ثانیا هر چه میزان کسری بودجه و بدهی‌های عمومی چشمگیرتر باشد، ‌افراد بیشتری از مشارکت‌کنندگان در بازار نسبت به ریسک مالیات تورمی نگران می‌شوند. علاوه بر این، آنها ممکن است بر این باور باشند که دولت، بانک مرکزی را مجبور کرده است تعهدات دولت را قبول نماید و به این ترتیب ضامن دولت شود، به‌رغم اینکه عمل یاد شده صراحتا در ماده 103 قانون اتحادیه پولی اروپا ممنوع شده است. همچنین انجام این عمل ممکن است روند توقف انتظارات تورمی را به مخاطره اندازد و در نتیجه،‌ کنترل تورم هزینه‌های بیشتری را در پی داشته باشد. در این صورت، احتمال دارد سیاست مالی بر سیاست پولی تفوق یابد؛ بنابراین به طور تلویحی و غیر‌رسمی، استقلال عملیاتی بانک مرکزی تضعیف شود. قطعا اینگونه مناسبات در مناطقی مانند حوزه یورو که فضایی فراملی دارد، بسیار پیچیده‌تر بوده و به گونه‌ای غیر‌مستقیم عمل می‌نماید، زیرا در حوزه یورو سیاست‌های مالی به طور غیر‌مستقیم عمل می‌نماید به‌دلیل آنکه در این حوزه سیاست‌های مالی غیر‌متمرکز بوده، اما سیاست پولی متمرکز است؛ بنابراین می‌توان گفت بهره‌مندی از یک سیاست تامین مالی دولتی مناسب و سالم، ‌فی‌نفسه هدفی موجه و منطقی است که به نوبه خود می‌تواند پایه‌های اصلی استقلال بانک مرکزی را تشکیل دهد. دستیابی به انضباط بودجه‌ای با هدف حمایت از استقلال بانک مرکزی، راهبردی است که در کشورهای جهان با روش‌هایی متفاوت پیگیری می‌شود. در کشورهای عضو اتحادیه اروپا تمهیدات قانونی ویژه‌ای در زمینه نظارت بر بودجه در پیمان اتحادیه پولی اروپا و پیمان ثبات و رشد در نظر گرفته شده است. استقلال شخصیتی منظور از استقلال شخصیتی، چگونگی انتصاب و برکناری رییس بانک مرکزی و اعضای هیات‌عامل و ارکان آن بانک است. در این میان باید نفوذ مقامات سیاسی را مورد ملاحظه قرار داد. در این ارتباط، چهار مبحث به شرح ذیل مطرح است: * طول دوره تصدی پست ریاست کل بانک مرکزی * صلاحیت‌های حرفه‌ای * وابستگی‌های سیاسی * تعامل با سایر نهادهای اقتصادی ابتدا مساله دوره ریاست بانک مرکزی را بررسی می‌نماییم. طبق ماده 2/14 قانون تشکیل نظام بانک‌های مرکزی اروپا، قوانین بانک مرکزی هر یک از کشورهای عضو باید شرایطی را فراهم آورد که حداقل دوره ریاست بانک مرکزی 5 سال باشد و ریاست کل را در مقابل خطر برکناری خودسرانه و غیر‌موجه محافظت نماید. یک احتمال که می‌تواند موجب نقض چنین تمهیداتی شود آن است که قوانین جدیدی پیرامون تجدید نظر در دوره ریاست کلی بانک مرکزی تصویب شود. چنین تغییری در قانون ممکن است فرصت‌ها را برای عزل رییس‌کل فراهم آورد. به منظور حفظ حریم شخصیتی روسای بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اتحادیه پولی اروپا، مقرر گشته اعمال هر گونه تجدید نظر در زمان تصدیگری پست ریاست کل باید پس از اتمام دوره ریاست کل وقت بانک مرکزی عملی شود. به این ترتیب وی می‌تواند وظایفش را با اطمینان خاطر به انجام رساند. چنین امری در خصوص بانک مرکزی ایتالیا به وقوع پیوست. بر اساس قانون جدید، دوره ریاست کل بانک مرکزی آن کشور 8 سال تعیین شده است. اکنون اجازه دهید به مساله صلاحیت حرفه‌ای اشخاصی که قرار است به عنوان اعضای نهادهای تصمیم‌ساز انتخاب شوند، اشاره کنم. این مساله نه تنها یک الزام اساسی است، بلکه یک ضرورت قانونی نیز است. به این ترتیب، اطمینان حاصل می‌شود که مسائل شخصی نمی‌تواند بر تصمیمات نهادهای تصمیم‌ساز و رفتار آنها تاثیری داشته باشد. از سوی دیگر،‌ یک الزام مهم در زمینه استقلال شخصیتی بانک مرکزی آن است که نباید هیچ تضاد بالقوه یا بالفعلی بین وظایف نهادهای تصمیم‌ساز در ارتباط با بانک مرکزی و دیگر وظایف نهادهای یاد شده وجود داشته باشد. علاوه بر این، در جهت تحقق استقلال بانک مرکزی لازم است کلیه اعضای نهادهای تصمیم‌ساز بانک مرکزی آشکارا از بالاترین قابلیت‌های حرفه‌ای برخوردار باشند. قانون نظام بانک‌های مرکزی اروپا در این خصوص مقرر می‌دارد: «رییس‌کل، معاون وی و دیگر اعضای هیات‌عامل بانک مرکزی اروپا باید از میان اشخاص ذی‌صلاح و برجسته که از تجربیات حرفه‌ای در مسائل پولی و بانکداری برخوردارند برگزیده و منصوب شوند. چنانچه هر یک از اعضای نهادهای تصمیم‌ساز بانک مرکزی دارای وابستگی‌های سیاسی باشند یا قبل از انتصاب‌ به عنوان یکی از فعالان سیاسی عمل کرده باشند یا از آنها انتظار برود که پس از انتصاب، چنین نقشی را ایفا نمایند، آنگاه این امر می‌تواند مشکلات فراوانی را در پی داشته باشد. مثال‌های فراوانی در این خصوص وجود دارد که چگونه وابستگی سیاسی اعضای هیات‌عامل می‌تواند از طریق نهادها یا احزاب سیاسی به بانک مرکزی فشار وارد آورد. این امر به ویژه هنگام تغییر دولت‌ها مشاهده می‌شود. توانایی بانک مرکزی در بیان صریح مواضع و دیدگاه‌هایش به ویژه در مواقع حساس و بحرانی که باید سیاست‌های بودجه‌ای و اقتصادی را رعایت نماید، ممکن است به واسطه وابستگی سیاسی رییس‌کل یا دیگر اعضای هیات‌عامل تضعیف شود و در نتیجه نوعی مداخله سیاسی در روند تصمیم‌گیری بانک مرکزی مشاهده شود. در این ارتباط، بانک مرکزی اروپا در آخرین گزارش همگرایی خود تاکید نموده است که ارزیابی همگرایی قانونی، نباید تنها محدود به ارزیابی‌های رسمی شود، بلکه باید اقدامات انجام شده در این زمینه با روح پیمان اتحادیه پولی اروپا و قوانین مربوط به آن نیز مطابقت داشته باشد. در این خصوص، بانک مرکزی اروپا اخیرا پیرامون عملکرد برخی از اعضای هیات‌عامل بانک‌های مرکزی کشورهای عضو هشدار داده است، ‌به عنوان مثال می‌توان از هشدار به بانک مرکزی لهستان در سال گذشته نام برد. آخرین موضوع در این ارتباط به مساله تشریک مساعی و مقاومت در مقابل فشارهای خارجی مربوط می‌شود. یک نهاد تصمیم‌ساز، متشکل از چندین عضو است که احتمالا باید بتوانند در مقابل فشارهای خارجی و رفتارهای سیاسی مقاومت نمایند. بانک مرکزی اروپا، در جریان اصلاح قانون بانک مرکزی ایتالیا، هشدارهای لازم را در این ارتباط مطرح کرد. استقلال مالی بانک مرکزی نمی‌تواند بدون استفاده از ابزارهای مالی مناسب،‌ وظایف خود را به نحو شایسته‌ای به عنوان یک نهاد مستقل انجام دهد. خطر تامین مالی هزینه‌های اجرایی دولت همواره به مثابه «شمشیر داموکلس»بالای سر بانک مرکزی قرار گرفته است.بنابراین باید مفهوم استقلال مالی از این جنبه که آیا طرف ثالثی قادر خواهد بود به طور مستقیم یا غیر‌مستقیم بر وظایف بانک مرکزی تاثیر بگذارد یا خیر، مورد ارزیابی قرار گیرد. این امر همچنین در زمینه تاثیرگذاری بر توانایی بانک مرکزی نیز باید مورد ملاحظه قرار گیرد (هم از لحاظ توانایی نیروی انسانی و هم از لحاظ تامین منابع مالی مناسب). در حوزه یورو و اتحادیه اروپا، دولت‌های عضو نباید بانک‌های مرکزی را در وضعیتی قرار دهند که آنها در زمینه اجرای وظایف خود در ارتباط با قوانین نظام بانک مرکزی اروپا از لحاظ تامین مالی دچار مشکل شوند. علاوه بر این، تحقق اصل استقلال مالی بانک مرکزی مستلزم آن است که هر یک از بانک‌های مرکزی عضو اتحادیه پولی اروپا از توانایی لازم در استفاده از ابزارهای مالی کافی در راستای انجام وظایفشان برخوردار باشند. این امر همواره به آرامی و به دور از جنجال محقق نشده است. به عنوان مثال در سال 2003 در فنلاند قانونی پیشنهاد شده که بر اساس آن باید بانک مرکزی سرمایه خود را کاهش دهد. قانون فوق، بانک مرکزی فنلاند را مجبور نمود تا بخشی از ذخایر ارزی خود را بفروشد. بانک مرکزی اروپا تاکید می‌نماید کاهش دارایی هر یک از بانک‌های مرکزی اتحادیه پولی اروپا و تحمیل محدودیت به آنها در زمینه مدیریت منابع مالیشان به استقلال مالی بانک‌های مرکزی خدشه وارد ساخته و به طور کلی موجب تضعیف حوزه یورو می‌شود. قانون یاد شده همچنین مقرر می‌دارد بانک‌های مرکزی کشورهای عضو نباید از لحاظ مالی به دولت، پارلمان یا هر نهاد دیگری وابسته باشند. استقلال بانک مرکزی و نظارت احتیاطی به دلیل ظهور محصولات مالی متنوع و استفاده روزافزون از ابزارهای انتقال ریسک و انعقاد موافقتنامه‌های متعدد بین بخش‌های بانکداری، اوراق بهادار و بیمه و نقش فزاینده موسسات مالی چند منظوره، اکنون مرزهای متعارف بین سه بخش یاد شده به طور فزاینده‌ای کمرنگ و نامشخص شده است. در این شرایط، بانک مرکزی اروپا از تاسیس چارچوب‌های نهادی در کشورهای عضو که بتوانند نقش اساسی بانک‌های مرکزی را در راستای توسعه امنیت و سلامت نهادهای مالی و نیز ثبات سیستم مالی به طور کلی استحکام بخشند، استقبال می‌نماید. بانک مرکزی اروپا بر اساس نظریات خود تاکید می‌نماید که مشارکت بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اتحادیه در امر نظارت احتیاطی امر مهمی است که از طریق آن، سیستم حوزه یورو می‌تواند به طور مناسبی خطرات ثبات مالی در آن حوزه را ارزیابی نموده و بتواند هماهنگی لازم را بین وظایف بانکداری مرکزی در سطح فراملی و وظایف نظارتی در سطح ملی ایجاد نماید. به هر حال، الزامات تحقق استقلال بانک مرکزی در زمینه نظارت احتیاطی، معمولا تا حدی مناقشه‌برانگیزتر از تحقق استقلال در زمینه سیاست پولی بوده است. از یک طرف، تحقق این امر بیانگر این حقیقت است که اعمال نظارت احتیاطی موضوعی است که همواره به لحاظ منافع سیاسی،‌ گروه‌هایی را درگیر مساله می‌نماید. این امر دلایل متفاوتی دارد از جمله تامین اعتبار برای حل مشکل ورشکستگی بانک‌های خصوصی. از سوی دیگر، تاکنون قوانین ویژه‌ای در ارتباط با استقلال نظارت احتیاطی وضع نشده است. به هر حال این روند اکنون به عنوان یکی از راهکارهای اصلی در قوانین کمیته نظارتی بال در زمینه نظارت بر فعالیت‌های بانکی شناخته می‌شود. در این خصوص باید دو مساله ذیل را از دیگر تفکیک نماییم: * زمانی که اداره نظارت احتیاطی به عنوان یکی از ادارات تابعه بانک مرکزی عمل می‌نماید. * وقتی که اداره نظارت احتیاطی به عنوان یک نهاد مستقل فعالیت می‌کند. هر چند احتمالا ممکن است به طریقی با بانک مرکزی مرتبط باشد. در برخی از کشورهای عضو اتحادیه پولی اروپا، سازمان‌های مربوط به نظارت مالی به عنوان اداره تابعه بانک مرکزی عمل می‌نمایند. چنانچه قانون در خصوص این گونه سازمان‌ها، ساز و کار تصمیم‌گیری مستقلی را پیش‌بینی کرده باشد، مهم است که اطمینان حاصل شود، تصمیمات متخذه از سوی این گونه نهادها، تامین مالی فعالیت‌های بانک مرکزی را به طور کلی به مخاطره نمی‌اندازد و به استقلال مالی آن بانک صدمه نمی‌زند. به عنوان مثال، سازمان خدمات مالی و بانک مرکزی ایرلند مقرر داشته این نهاد نظارتی باید به گونه‌ای عمل نماید که عملکرد آن، سازگار با وظایف رییس‌کل و اعضای هیات‌عامل بانک مرکزی باشد. همچنین نهاد نظارتی باید اطلاعات لازم را در خصوص چگونگی انجام وظایفش و سازگار بودن آن با عملکرد بانک مرکزی را در اختیار مقامات آن بانک بگذارد.به طور کلی باید گفت نظارت احتیاطی امری است که فی‌نفسه در کانون توجه گروه‌های سیاسی و منافع آنان قرار دارد. زمانی که بانک مرکزی در این امر مشارکت می‌نماید، خود را در معرض خطر فشارهای فزاینده در خصوص تضعیف استقلال مالی قرار می‌دهد. علاوه بر این، به این ترتیب استقلال شخصیتی آن بانک نیز در معرض خطر قرار می‌گیرد. همانگونه که ما در سال‌های اخیر شاهد چنین رویدادهایی بوده‌ایم؛ بنابراین در چنین مواردی، استقلال بانک مرکزی باید با دقت کامل مورد توجه قرار گیرد. پاسخگویی و استقلال فراموش نکنیم که استقلال بانک مرکزی به معنی آن نیست که بانک می‌تواند در انجام وظایفش به طور خودسرانه و دلبخواهی عمل کند. بانکداران مرکزی هرگز نباید فراموش نمایند که آنان نهایتا باید در قبال اجرای سیاست‌های خود، خصوصا در مقابل سیاستمداران منتخب و به طور کلی در برابر توده مردم و نیز نسل‌های آینده پاسخگو باشند. در این ارتباط، ‌به عقیده من پاسخگو بودن بانک مرکزی عاملی نیست که بتواند میزان استقلال آن را در معرض خطر قرار دهد و به نوعی آن را تعدیل نماید. از دیدگاه من، مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی، روی دیگر سکه استقلال بانک مرکزی است و باید انتظار داشت که این دو مفهوم، متقابلا یکدیگر را تقویت نمایند و این درست بر خلاف نظر مخالفان استقلال بانک مرکزی است. بانک‌های مرکزی به منظور کسب استقلال باید آرمان‌های مشخصی را تعیین نموده و هدف‌گذاری نمایند که بتوان عملکرد بانک‌های مرکزی را بر آن اساس ارزیابی و سنجش نمود. هدف‌گذاری بانک مرکزی اروپا پیرامون دستیابی به ثبات قیمت‌ها نمونه‌ای از یک هدف مشخص است که همزمان استقلال و پاسخگویی بانک مرکزی را تقویت می‌نماید. در حقیقت، چنانچه معیارهای عملکرد هر نهادی، شفاف و مشخص باشد، بررسی عملکرد آن از سوی یک سازمان بی‌طرف راحت‌تر صورت می‌پذیرد. در نقطه مقابل، طبیعتا چنانچه هدف مشخصی تعیین نشده باشد و مسائل پیچیده و مبهمی به عنوان اهداف بانک مرکزی مطرح شده باشد، آن‌گاه به طور فزاینده‌ای احتمال بروز قضاوت شخصی و خودسرانه در زمینه بررسی عملکرد بانک مرکزی از سوی نهادهای مستقل بیشتر شده و به این ترتیب درجه ابهام و پیچیدگی رفتار بانک مرکزی افزایش پیدا می‌کند. هرگونه تضعیف در روش‌های کنترل دموکراتیک بررسی عملکرد یک نهاد مستقل ممکن است منجر به تشدید قضاوت‌های خودسرانه شود و از سوی دیگر شفاف نبودن اهداف بانک مرکزی، خطر بروز واکنش‌های سیاسی را در جهت مقابله با استقلال بانک مرکزی و تضعیف قدرت آن افزایش می‌دهد؛ بنابراین اعتقاد راسخ دارم که استقلال پایدار بانک مرکزی در بلند مدت در صورتی محقق خواهد شد که آن بانک دو امر پاسخگویی و شفافیت را به طور همزمان در فعالیت‌های خود مد نظر قرار دهد. در این راستا، چنانچه تدابیری در جهت اطمینان یافتن از شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی اندیشیده نشود، آنگاه قوانین مصوب در این زمینه می‌تواند به راحتی نقض گردد. استقلال و تعامل با دولت آخرین موضوع عملیاتی که باید مورد بررسی قرار گیرد، روابطی است که می‌تواند بین نهادهای مستقل از یک طرف و تشریک مساعی و تعامل آنان باهم از طرف دیگر وجود داشته باشد. به‌رغم اینکه وظایف محوله سیاست‌گذاران اقتصادی کاملا مشخص است، اما برقراری گفت‌وگو و مذاکرات فراگیر و تبادل اطلاعات میان سیاست‌گذاران اقتصادی می‌تواند منافع قابل‌توجهی برای ایشان در پی داشته باشد. مصداق چنین رویه‌ای را می‌توان در حوزه یورو مشاهده نمود. در حوزه یاد شده، تفکیک مسوولیت‌ها کاملا شفاف بوده به این صورت که مسوولیت تدوین سیاست پولی بر عهده نهاد مستقل بانک مرکزی است و تعیین سیاست‌های ساختاری و مالی نیز وظیفه دولت‌های ملی عضو حوزه یورو است. مساله تفکیک مسوولیت‌ها نباید مانع آن شود که مذاکرات مستمر و مفید بین نهادهای مختلف و مستقل از یکدیگر صورت نپذیرد. تعامل و تشریک مساعی بین بانک مرکزی اروپا و دولت‌های عضو حوزه یورو، استقلال و قدرت قانونی آنها را به مخاطره نمی‌افکند. نتیجه‌گیری تجربیات ده سال گذشته در حوزه یورو نشان می‌دهد حفظ و تداوم استقلال بانک مرکزی به تمهیداتی فراتر از وضع یکسری قوانین خاص نیاز دارد. به ویژه، تحقق این امر مستلزم آن است که اصل استقلال بانک مرکزی به صورت ریشه‌دار و گسترده‌ای در فرهنگ سیاسی و اقتصادی جامعه نهادینه شود. در این راستا، دولت‌ها و سیاستمداران نقش پیشرو و عمده‌ای دارند. این امر نه تنها در حوزه یورو، بلکه در دیگر کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیز اهمیت دارد. آنان باید دلایل اصلی تفویض قدرت به یک نهاد پولی مستقل (بانک مرکزی) را برای جامعه تشریح نمایند و بگویند این امر منجر به رفاه نسل کنونی و نسل‌های آینده خواهد شد. قانون استقلال بانک مرکزی همانند هر قانون دیگری نیازمند آن است که به طور مداوم در طول زمان مورد حمایت قرار گیرد. این مسوولیتی است که عمدتا متوجه نهادهای سیاسی است. ماخذ: مقاله Lorenzo Smaghi عضو هیات‌عامل بانک مرکزی اروپا منبع: www.ecb.int/press

منبع:	دنیای اقتصاد	تاریخ انتشار:	1389-12-25
نویسنده:	لورنزو اسماگی	مترجم:	مترجم: سید محمد ستوده
چکیده:
مبحث استقلال بانک مرکزی یکی از موضوعات مهم تحقیقات آکادمیک به شمار می‌رود. با این حال، ادبیات موضوع یاد شده، عمدتا معطوف به جنبه‌های تئوریک قضیه بوده است بدون آنکه به این مساله توجه شود که همیشه تفاوت قابل‌ملاحظه‌ای بین نظریه و عمل وجود دارد.
نگاهی به چالش‌های اروپا در محقق کردن بانک مرکزی مستقل بررسی مفهوم استقلال بانک مرکزی تجربه سالیان اخیر نشان‌دهنده آن است که اجرای حاکمیت قانون حتی در اتحادیه اروپا، بدون مواجه شدن با چالش‌های متعدد امکان‌پذیر نیست. نکته اساسی که مایلم آن را مطرح نمایم این است که وجود تمهیدات قانونی به منظور اطمینان یافتن از استقلال بانک مرکزی امری لازم بوده، اما به تنهایی کافی نیست و همواره انگیزه‌هایی برای نقض چهارچوب قانونی استقلال بانک مرکزی به منظور تلاش در جهت تغییر رفتار آن بانک وجود دارد که به اشکال گوناگون خود را نشان می‌دهد؛ بنابراین لازم است هوشیاری و تیزبینی چشمگیری در چگونگی استفاده از کلمات و معانی دقیق آنها در زمینه بانکداری مرکزی وجود داشته باشد تا به این طریق شرایط لازم برای تحقق استقلال بانک مرکزی فراهم شود. این وظیفه‌ای است که نه تنها بانک مرکزی و مقامات سیاسی در سطوح ملی یا فراملی بر عهده دارند، بلکه جامعه به طور کلی و رسانه‌های جمعی و افکار عمومی نیز به ویژه در اجرای آن سهیم هستند. در اینجا قصد ندارم چندان پیرامون مزایای ناشی از تحقق استقلال بانک مرکزی صحبت نمایم. مزایای یاد شده به نحو گسترده‌ای در مطالعات علمی مورد بررسی قرار گرفته و به طور کلی حداقل در سطح آکادمیک در خصوص آن اجماع کلی وجود دارد. فهم این موضوع که چرا استقلال بانک مرکزی در نظام‌های پولی نوین امری حیاتی محسوب می‌شود، آسان است. در یک رژیم پولی مبتنی بر نشر اسکناس، بدهی‌های دولت نشان‌دهنده قدرت خرید پول است و همواره برای هر دولتی وسوسه استفاده از انتشار اسکناس به منظور پوشش کسری بودجه وجود دارد. وسوسه فوق از این حقیقت ناشی می‌شود که خلق پول می‌تواند در کوتاه‌مدت اثرات مثبتی بر رشد و اشتغال بر جای نهد، در حالی که هزینه‌های چنین کاری از لحاظ مواجه شدن با افزایش نرخ تورم در میان‌مدت و بلند مدت نگران‌کننده و قابل‌پیش‌بینی است. استقلال بانک مرکزی تدبیری است که سیاستگذاران پولی با استفاده از آن می‌توانند در مقابل وسوسه به کارگیری سیاست پولی در مسیر انحرافی مقاومت نمایند. با این حال، دغدغه فوق هنوز به طور کامل در حوزه یورو از میان نرفته و به همین دلیل است که موضوع استقلال بانک مرکزی از دیدگاه شهروندان این حوزه امری بسیار مهم تلقی می‌شود. شواهد تجربی فراوانی وجود دارد مبنی بر اینکه استقلال بانک مرکزی می‌تواند موجبات کاهش تورم را فراهم آورد که این امر نیز به نوبه خود فضای کسب‌و‌کار را با ثبات نموده و شرایط لازم را برای رشد اقتصادی و اشتغالزایی مهیا خواهد نمود. اصل استقلال بانک مرکزی در اتحادیه اروپا به منزله یکی از پایه‌های اصلی قانون اساسی آن اتحادیه محسوب می‌شود. ماده 108 پیمان اتحادیه پولی اروپا بیان می‌دارد: «نه بانک مرکزی اروپا (ECB) و نه هیچ یک از بانک‌های مرکزی عضو اتحادیه نمی‌توانند تابع دستورات نهادها یا سازمان‌های دولت‌های عضو یا هر سازمان دیگری باشند.» ماده 7 قانون تشکیل سیستم بانک‌های مرکزی اروپا (ECB) نیز منعکس‌کننده ‌ایده فوق است. مقررات پیمان فوق‌الذکر در خصوص استقلال بانک مرکزی شامل تمامی دولت‌های عضو اتحادیه اروپا – به جز انگلستان - می‌شود، صرف‌نظر از اینکه به عضویت حوزه یورو درآمده باشند یا عضو این حوزه نباشند؛ بنابراین انتظار می‌رود کشورهای متقاضی در زمان الحاق به اتحادیه اروپا به طور کامل فرآیند اعطای استقلال نهادی را به بانک‌های مرکزیشان طی کرده باشند، اما به هر حال، عملا مشاهده می‌شود که قضیه از این قرار نبوده است. در این خصوص نگرانی عمده‌ای وجود دارد، زیرا شواهد حاکی از آن است که هنوز تعدادی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا، اهمیت موضوع را به طور کامل درک نکرده‌اند به ویژه این امر در مورد مقامات سیاسی کشورهای یاد شده و نیز احتمالا افکار عمومی جوامع مذکور مصداق دارد. آنان به تعهدات خود در زمان الحاق به اتحادیه اروپا در زمینه اعطای استقلال به بانک مرکزی عمل ننموده‌اند. در غالب موارد، استقلال بانک مرکزی پیش شرط اتخاذ یورو محسوب می‌شود. ناکامی در اعطای استقلال به بانک مرکزی در حقیقت نقض یکی از مفاد پیمان اتحادیه پولی اروپا تلقی می‌شود که این امر می‌تواند کشور خاطی را در مقابل دادگاه عالی اتحادیه قرار دهد. کمیسیون اروپا نیز طبق مفاد پیمان اتحادیه پولی اروپا از قدرت انجام چنین اقدامی برخوردار است و زمانی که ضروری به نظر رسد این کار را انجام خواهد داد. در حقیقت، پیمان اتحادیه پولی اروپا صراحتا مشخص نموده است که رعایت استقلال بانک مرکزی برای مقامات سیاسی کشورهای عضو امری الزام‌آور است. این امر به روشنی در ماده 108 قانون اتحادیه پولی اروپا به شرح ذیل بیان شده است: «موسسات، سازمان‌ها و دولت‌های عضو اتحادیه باید اصل استقلال بانک مرکزی را رعایت نموده و سعی نکنند در روند تصمیم‌سازی اعضای هیات‌مدیره بانک مرکزی اروپا یا هر یک از بانک‌های مرکزی کشورهای عضو در راستای اجرای وظایفشان مداخله نمایند.» میزان و کیفیت استقلال بانک مرکزی می‌تواند بر پایه تمهیدات قانونی فوق ارزیابی گردد. به هر حال، تحقق استقلال بانک مرکزی منوط به یکسری عوامل و رویه‌های خاص است که با توجه به تحولات تاریخی هر یک از کشورهای عضو متفاوت است. در این میان، چالش اصلی آن است که بتوان از بانک مرکزی در مقابل نفوذ سازمان‌های دولتی حمایت نمود و حدود و ثغور استقلال بانک مرکزی را دقیقا مشخص کرد. در نوامبر سال 1995، انستیتوی پولی اروپا (EMI) فهرست شرایط لازم برای تحقق استقلال بانک مرکزی را منتشر نمود. سپس طی چندین سال، مفهوم استقلال بانک مرکزی در گزارش‌های همگرایی و نیز در دستورالعمل‌های قانون بانک مرکزی کشورهای عضو اتحادیه اروپا و بانک مرکزی اروپا انعکاس یافت. به طور کلی استقلال بانک مرکزی را می‌توان با توجه به چهار بعد ذیل مورد بررسی قرار داد: * استقلال عملیاتی * استقلال نهادی * استقلال شخصیتی * استقلال مالی اکنون استقلال نهادی تا حد بسیار زیادی در گزارش‌های همگرایی بانک مرکزی اروپا مشاهده می‌شود. در اینجا قصد دارم در خصوص سه جنبه دیگر استقلال بانک مرکزی صحبت نمایم. علاوه بر این، مایلم سه موضوع ذیل را که می‌تواند استقلال بانک مرکزی را تحت‌تاثیر قرار دهد، بررسی نمایم: * مداخله بانک مرکزی در امر نظارت احتیاطی * رابطه بین استقلال بانک مرکزی و پاسخگویی * همکاری و تعامل با دیگر تصمیم‌سازان اقتصادی استقلال عملیاتی یک بانک مرکزی مستقل باید بتواند آزادانه ابزارهای سیاستی خود را به منظور دستیابی به اهدافش تعیین نماید؛ بنابراین کسب استقلال عملیاتی، ‌هدف اولیه هر یک از بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اتحادیه اروپا است و این امر دقیقا در راستای تحقق هدف ثبات قیمت‌ها است که در پیمان اتحادیه پولی اروپا نیز بر آن تاکید شده است. از دیدگاه عملی، تحقق استقلال عملیاتی مستلزم آن است که بانک مرکزی از اختیارات کامل در زمینه تعیین سطح نرخ بهره کوتاه‌مدت در بازار پولی کشور برخوردار باشد. در اقتصادهای مبتنی بر بازار آزاد که از نظام‌های مالی مدرن نیز برخوردارند، به طور طبیعی سیاست پولی از طریق مکانیزم تغییرات سطح نرخ بهره عمل می‌نماید؛ بنابراین هر گونه مانع در جهت مقابله با توانایی بانک‌های مرکزی در زمینه تاثیرگذاری بر نرخ‌های بهره بازار می‌تواند به عنوان عاملی بازدارنده در جهت تحقق استقلال بانک‌های مرکزی محسوب شود. به عنوان نمونه ای از عوامل فوق می‌‌توان از تعهد بانک مرکزی برای تامین مالی مستقیم کسر بودجه دولت نام برد. این امر آشکارا توانایی بانک مرکزی را در خصوص تاثیرگذاری بر شرایط بازار پولی کشور تضعیف نموده و به این ترتیب آن بانک نمی‌تواند مناسب‌ترین تدابیر را به منظور تداوم سیاست ثبات قیمت‌ها اعمال نماید. به این دلیل است که ماده 10 پیمان اتحادیه پولی اروپا تاکید می‌نماید که تامین مالی کسری بودجه دولت از سوی بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اکیدا ممنوع است. لازم به ذکر است رعایت این امر به عنوان پیش‌شرطی قانونی برای ملحق شدن به اتحادیه پولی اروپا و اتخاذ یورو به عنوان پول مشترک لحاظ شده است و چگونگی رعایت آن از سوی کشورهای عضو به طور منظم از طریق گزارش‌های همگرایی بانک مرکزی اروپا پیگیری می‌شود. همچنین دیگر کشورهای بزرگ صنعتی نیز قوانین مشابهی را در خلال سال‌های اخیر تدوین کرده‌اند. به طور کلی دولت‌ها می‌توانند از طریق صرف هزینه‌های بی‌رویه و اسراف‌آمیز موجبات تضعیف استقلال سیاست پولی بانک مرکزی را فراهم آورند و به این ترتیب، ناپایدار شدن سیاست مالی را نیز موجب شوند. اگرچه بحث‌های آکادمیک فراوان در این خصوص صورت گرفته است، اما بدون شک با در نظر گرفتن کسری‌های معتنابه بودجه، اجرای یک سیاست پولی مستقل با هدف دستیابی به تورم پایین و ثبات قیمت‌ها، امری بسیار مشکل خواهد بود. اولا زمانی که کسری‌های بودجه و بدهی‌های عمومی افزایش می‌یابد، انگیزه دولت در جهت وادار کردن بانک مرکزی برای رفع کسری بودجه‌اش به طور چشمگیری افزایش می‌یابد و به این ترتیب بدهی‌های عمومی از طریق افزایش تورم از بین‌ می‌رود. ثانیا هر چه میزان کسری بودجه و بدهی‌های عمومی چشمگیرتر باشد، ‌افراد بیشتری از مشارکت‌کنندگان در بازار نسبت به ریسک مالیات تورمی نگران می‌شوند. علاوه بر این، آنها ممکن است بر این باور باشند که دولت، بانک مرکزی را مجبور کرده است تعهدات دولت را قبول نماید و به این ترتیب ضامن دولت شود، به‌رغم اینکه عمل یاد شده صراحتا در ماده 103 قانون اتحادیه پولی اروپا ممنوع شده است. همچنین انجام این عمل ممکن است روند توقف انتظارات تورمی را به مخاطره اندازد و در نتیجه،‌ کنترل تورم هزینه‌های بیشتری را در پی داشته باشد. در این صورت، احتمال دارد سیاست مالی بر سیاست پولی تفوق یابد؛ بنابراین به طور تلویحی و غیر‌رسمی، استقلال عملیاتی بانک مرکزی تضعیف شود. قطعا اینگونه مناسبات در مناطقی مانند حوزه یورو که فضایی فراملی دارد، بسیار پیچیده‌تر بوده و به گونه‌ای غیر‌مستقیم عمل می‌نماید، زیرا در حوزه یورو سیاست‌های مالی به طور غیر‌مستقیم عمل می‌نماید به‌دلیل آنکه در این حوزه سیاست‌های مالی غیر‌متمرکز بوده، اما سیاست پولی متمرکز است؛ بنابراین می‌توان گفت بهره‌مندی از یک سیاست تامین مالی دولتی مناسب و سالم، ‌فی‌نفسه هدفی موجه و منطقی است که به نوبه خود می‌تواند پایه‌های اصلی استقلال بانک مرکزی را تشکیل دهد. دستیابی به انضباط بودجه‌ای با هدف حمایت از استقلال بانک مرکزی، راهبردی است که در کشورهای جهان با روش‌هایی متفاوت پیگیری می‌شود. در کشورهای عضو اتحادیه اروپا تمهیدات قانونی ویژه‌ای در زمینه نظارت بر بودجه در پیمان اتحادیه پولی اروپا و پیمان ثبات و رشد در نظر گرفته شده است. استقلال شخصیتی منظور از استقلال شخصیتی، چگونگی انتصاب و برکناری رییس بانک مرکزی و اعضای هیات‌عامل و ارکان آن بانک است. در این میان باید نفوذ مقامات سیاسی را مورد ملاحظه قرار داد. در این ارتباط، چهار مبحث به شرح ذیل مطرح است: * طول دوره تصدی پست ریاست کل بانک مرکزی * صلاحیت‌های حرفه‌ای * وابستگی‌های سیاسی * تعامل با سایر نهادهای اقتصادی ابتدا مساله دوره ریاست بانک مرکزی را بررسی می‌نماییم. طبق ماده 2/14 قانون تشکیل نظام بانک‌های مرکزی اروپا، قوانین بانک مرکزی هر یک از کشورهای عضو باید شرایطی را فراهم آورد که حداقل دوره ریاست بانک مرکزی 5 سال باشد و ریاست کل را در مقابل خطر برکناری خودسرانه و غیر‌موجه محافظت نماید. یک احتمال که می‌تواند موجب نقض چنین تمهیداتی شود آن است که قوانین جدیدی پیرامون تجدید نظر در دوره ریاست کلی بانک مرکزی تصویب شود. چنین تغییری در قانون ممکن است فرصت‌ها را برای عزل رییس‌کل فراهم آورد. به منظور حفظ حریم شخصیتی روسای بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اتحادیه پولی اروپا، مقرر گشته اعمال هر گونه تجدید نظر در زمان تصدیگری پست ریاست کل باید پس از اتمام دوره ریاست کل وقت بانک مرکزی عملی شود. به این ترتیب وی می‌تواند وظایفش را با اطمینان خاطر به انجام رساند. چنین امری در خصوص بانک مرکزی ایتالیا به وقوع پیوست. بر اساس قانون جدید، دوره ریاست کل بانک مرکزی آن کشور 8 سال تعیین شده است. اکنون اجازه دهید به مساله صلاحیت حرفه‌ای اشخاصی که قرار است به عنوان اعضای نهادهای تصمیم‌ساز انتخاب شوند، اشاره کنم. این مساله نه تنها یک الزام اساسی است، بلکه یک ضرورت قانونی نیز است. به این ترتیب، اطمینان حاصل می‌شود که مسائل شخصی نمی‌تواند بر تصمیمات نهادهای تصمیم‌ساز و رفتار آنها تاثیری داشته باشد. از سوی دیگر،‌ یک الزام مهم در زمینه استقلال شخصیتی بانک مرکزی آن است که نباید هیچ تضاد بالقوه یا بالفعلی بین وظایف نهادهای تصمیم‌ساز در ارتباط با بانک مرکزی و دیگر وظایف نهادهای یاد شده وجود داشته باشد. علاوه بر این، در جهت تحقق استقلال بانک مرکزی لازم است کلیه اعضای نهادهای تصمیم‌ساز بانک مرکزی آشکارا از بالاترین قابلیت‌های حرفه‌ای برخوردار باشند. قانون نظام بانک‌های مرکزی اروپا در این خصوص مقرر می‌دارد: «رییس‌کل، معاون وی و دیگر اعضای هیات‌عامل بانک مرکزی اروپا باید از میان اشخاص ذی‌صلاح و برجسته که از تجربیات حرفه‌ای در مسائل پولی و بانکداری برخوردارند برگزیده و منصوب شوند. چنانچه هر یک از اعضای نهادهای تصمیم‌ساز بانک مرکزی دارای وابستگی‌های سیاسی باشند یا قبل از انتصاب‌ به عنوان یکی از فعالان سیاسی عمل کرده باشند یا از آنها انتظار برود که پس از انتصاب، چنین نقشی را ایفا نمایند، آنگاه این امر می‌تواند مشکلات فراوانی را در پی داشته باشد. مثال‌های فراوانی در این خصوص وجود دارد که چگونه وابستگی سیاسی اعضای هیات‌عامل می‌تواند از طریق نهادها یا احزاب سیاسی به بانک مرکزی فشار وارد آورد. این امر به ویژه هنگام تغییر دولت‌ها مشاهده می‌شود. توانایی بانک مرکزی در بیان صریح مواضع و دیدگاه‌هایش به ویژه در مواقع حساس و بحرانی که باید سیاست‌های بودجه‌ای و اقتصادی را رعایت نماید، ممکن است به واسطه وابستگی سیاسی رییس‌کل یا دیگر اعضای هیات‌عامل تضعیف شود و در نتیجه نوعی مداخله سیاسی در روند تصمیم‌گیری بانک مرکزی مشاهده شود. در این ارتباط، بانک مرکزی اروپا در آخرین گزارش همگرایی خود تاکید نموده است که ارزیابی همگرایی قانونی، نباید تنها محدود به ارزیابی‌های رسمی شود، بلکه باید اقدامات انجام شده در این زمینه با روح پیمان اتحادیه پولی اروپا و قوانین مربوط به آن نیز مطابقت داشته باشد. در این خصوص، بانک مرکزی اروپا اخیرا پیرامون عملکرد برخی از اعضای هیات‌عامل بانک‌های مرکزی کشورهای عضو هشدار داده است، ‌به عنوان مثال می‌توان از هشدار به بانک مرکزی لهستان در سال گذشته نام برد. آخرین موضوع در این ارتباط به مساله تشریک مساعی و مقاومت در مقابل فشارهای خارجی مربوط می‌شود. یک نهاد تصمیم‌ساز، متشکل از چندین عضو است که احتمالا باید بتوانند در مقابل فشارهای خارجی و رفتارهای سیاسی مقاومت نمایند. بانک مرکزی اروپا، در جریان اصلاح قانون بانک مرکزی ایتالیا، هشدارهای لازم را در این ارتباط مطرح کرد. استقلال مالی بانک مرکزی نمی‌تواند بدون استفاده از ابزارهای مالی مناسب،‌ وظایف خود را به نحو شایسته‌ای به عنوان یک نهاد مستقل انجام دهد. خطر تامین مالی هزینه‌های اجرایی دولت همواره به مثابه «شمشیر داموکلس»بالای سر بانک مرکزی قرار گرفته است.بنابراین باید مفهوم استقلال مالی از این جنبه که آیا طرف ثالثی قادر خواهد بود به طور مستقیم یا غیر‌مستقیم بر وظایف بانک مرکزی تاثیر بگذارد یا خیر، مورد ارزیابی قرار گیرد. این امر همچنین در زمینه تاثیرگذاری بر توانایی بانک مرکزی نیز باید مورد ملاحظه قرار گیرد (هم از لحاظ توانایی نیروی انسانی و هم از لحاظ تامین منابع مالی مناسب). در حوزه یورو و اتحادیه اروپا، دولت‌های عضو نباید بانک‌های مرکزی را در وضعیتی قرار دهند که آنها در زمینه اجرای وظایف خود در ارتباط با قوانین نظام بانک مرکزی اروپا از لحاظ تامین مالی دچار مشکل شوند. علاوه بر این، تحقق اصل استقلال مالی بانک مرکزی مستلزم آن است که هر یک از بانک‌های مرکزی عضو اتحادیه پولی اروپا از توانایی لازم در استفاده از ابزارهای مالی کافی در راستای انجام وظایفشان برخوردار باشند. این امر همواره به آرامی و به دور از جنجال محقق نشده است. به عنوان مثال در سال 2003 در فنلاند قانونی پیشنهاد شده که بر اساس آن باید بانک مرکزی سرمایه خود را کاهش دهد. قانون فوق، بانک مرکزی فنلاند را مجبور نمود تا بخشی از ذخایر ارزی خود را بفروشد. بانک مرکزی اروپا تاکید می‌نماید کاهش دارایی هر یک از بانک‌های مرکزی اتحادیه پولی اروپا و تحمیل محدودیت به آنها در زمینه مدیریت منابع مالیشان به استقلال مالی بانک‌های مرکزی خدشه وارد ساخته و به طور کلی موجب تضعیف حوزه یورو می‌شود. قانون یاد شده همچنین مقرر می‌دارد بانک‌های مرکزی کشورهای عضو نباید از لحاظ مالی به دولت، پارلمان یا هر نهاد دیگری وابسته باشند. استقلال بانک مرکزی و نظارت احتیاطی به دلیل ظهور محصولات مالی متنوع و استفاده روزافزون از ابزارهای انتقال ریسک و انعقاد موافقتنامه‌های متعدد بین بخش‌های بانکداری، اوراق بهادار و بیمه و نقش فزاینده موسسات مالی چند منظوره، اکنون مرزهای متعارف بین سه بخش یاد شده به طور فزاینده‌ای کمرنگ و نامشخص شده است. در این شرایط، بانک مرکزی اروپا از تاسیس چارچوب‌های نهادی در کشورهای عضو که بتوانند نقش اساسی بانک‌های مرکزی را در راستای توسعه امنیت و سلامت نهادهای مالی و نیز ثبات سیستم مالی به طور کلی استحکام بخشند، استقبال می‌نماید. بانک مرکزی اروپا بر اساس نظریات خود تاکید می‌نماید که مشارکت بانک‌های مرکزی کشورهای عضو اتحادیه در امر نظارت احتیاطی امر مهمی است که از طریق آن، سیستم حوزه یورو می‌تواند به طور مناسبی خطرات ثبات مالی در آن حوزه را ارزیابی نموده و بتواند هماهنگی لازم را بین وظایف بانکداری مرکزی در سطح فراملی و وظایف نظارتی در سطح ملی ایجاد نماید. به هر حال، الزامات تحقق استقلال بانک مرکزی در زمینه نظارت احتیاطی، معمولا تا حدی مناقشه‌برانگیزتر از تحقق استقلال در زمینه سیاست پولی بوده است. از یک طرف، تحقق این امر بیانگر این حقیقت است که اعمال نظارت احتیاطی موضوعی است که همواره به لحاظ منافع سیاسی،‌ گروه‌هایی را درگیر مساله می‌نماید. این امر دلایل متفاوتی دارد از جمله تامین اعتبار برای حل مشکل ورشکستگی بانک‌های خصوصی. از سوی دیگر، تاکنون قوانین ویژه‌ای در ارتباط با استقلال نظارت احتیاطی وضع نشده است. به هر حال این روند اکنون به عنوان یکی از راهکارهای اصلی در قوانین کمیته نظارتی بال در زمینه نظارت بر فعالیت‌های بانکی شناخته می‌شود. در این خصوص باید دو مساله ذیل را از دیگر تفکیک نماییم: * زمانی که اداره نظارت احتیاطی به عنوان یکی از ادارات تابعه بانک مرکزی عمل می‌نماید. * وقتی که اداره نظارت احتیاطی به عنوان یک نهاد مستقل فعالیت می‌کند. هر چند احتمالا ممکن است به طریقی با بانک مرکزی مرتبط باشد. در برخی از کشورهای عضو اتحادیه پولی اروپا، سازمان‌های مربوط به نظارت مالی به عنوان اداره تابعه بانک مرکزی عمل می‌نمایند. چنانچه قانون در خصوص این گونه سازمان‌ها، ساز و کار تصمیم‌گیری مستقلی را پیش‌بینی کرده باشد، مهم است که اطمینان حاصل شود، تصمیمات متخذه از سوی این گونه نهادها، تامین مالی فعالیت‌های بانک مرکزی را به طور کلی به مخاطره نمی‌اندازد و به استقلال مالی آن بانک صدمه نمی‌زند. به عنوان مثال، سازمان خدمات مالی و بانک مرکزی ایرلند مقرر داشته این نهاد نظارتی باید به گونه‌ای عمل نماید که عملکرد آن، سازگار با وظایف رییس‌کل و اعضای هیات‌عامل بانک مرکزی باشد. همچنین نهاد نظارتی باید اطلاعات لازم را در خصوص چگونگی انجام وظایفش و سازگار بودن آن با عملکرد بانک مرکزی را در اختیار مقامات آن بانک بگذارد.به طور کلی باید گفت نظارت احتیاطی امری است که فی‌نفسه در کانون توجه گروه‌های سیاسی و منافع آنان قرار دارد. زمانی که بانک مرکزی در این امر مشارکت می‌نماید، خود را در معرض خطر فشارهای فزاینده در خصوص تضعیف استقلال مالی قرار می‌دهد. علاوه بر این، به این ترتیب استقلال شخصیتی آن بانک نیز در معرض خطر قرار می‌گیرد. همانگونه که ما در سال‌های اخیر شاهد چنین رویدادهایی بوده‌ایم؛ بنابراین در چنین مواردی، استقلال بانک مرکزی باید با دقت کامل مورد توجه قرار گیرد. پاسخگویی و استقلال فراموش نکنیم که استقلال بانک مرکزی به معنی آن نیست که بانک می‌تواند در انجام وظایفش به طور خودسرانه و دلبخواهی عمل کند. بانکداران مرکزی هرگز نباید فراموش نمایند که آنان نهایتا باید در قبال اجرای سیاست‌های خود، خصوصا در مقابل سیاستمداران منتخب و به طور کلی در برابر توده مردم و نیز نسل‌های آینده پاسخگو باشند. در این ارتباط، ‌به عقیده من پاسخگو بودن بانک مرکزی عاملی نیست که بتواند میزان استقلال آن را در معرض خطر قرار دهد و به نوعی آن را تعدیل نماید. از دیدگاه من، مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی، روی دیگر سکه استقلال بانک مرکزی است و باید انتظار داشت که این دو مفهوم، متقابلا یکدیگر را تقویت نمایند و این درست بر خلاف نظر مخالفان استقلال بانک مرکزی است. بانک‌های مرکزی به منظور کسب استقلال باید آرمان‌های مشخصی را تعیین نموده و هدف‌گذاری نمایند که بتوان عملکرد بانک‌های مرکزی را بر آن اساس ارزیابی و سنجش نمود. هدف‌گذاری بانک مرکزی اروپا پیرامون دستیابی به ثبات قیمت‌ها نمونه‌ای از یک هدف مشخص است که همزمان استقلال و پاسخگویی بانک مرکزی را تقویت می‌نماید. در حقیقت، چنانچه معیارهای عملکرد هر نهادی، شفاف و مشخص باشد، بررسی عملکرد آن از سوی یک سازمان بی‌طرف راحت‌تر صورت می‌پذیرد. در نقطه مقابل، طبیعتا چنانچه هدف مشخصی تعیین نشده باشد و مسائل پیچیده و مبهمی به عنوان اهداف بانک مرکزی مطرح شده باشد، آن‌گاه به طور فزاینده‌ای احتمال بروز قضاوت شخصی و خودسرانه در زمینه بررسی عملکرد بانک مرکزی از سوی نهادهای مستقل بیشتر شده و به این ترتیب درجه ابهام و پیچیدگی رفتار بانک مرکزی افزایش پیدا می‌کند. هرگونه تضعیف در روش‌های کنترل دموکراتیک بررسی عملکرد یک نهاد مستقل ممکن است منجر به تشدید قضاوت‌های خودسرانه شود و از سوی دیگر شفاف نبودن اهداف بانک مرکزی، خطر بروز واکنش‌های سیاسی را در جهت مقابله با استقلال بانک مرکزی و تضعیف قدرت آن افزایش می‌دهد؛ بنابراین اعتقاد راسخ دارم که استقلال پایدار بانک مرکزی در بلند مدت در صورتی محقق خواهد شد که آن بانک دو امر پاسخگویی و شفافیت را به طور همزمان در فعالیت‌های خود مد نظر قرار دهد. در این راستا، چنانچه تدابیری در جهت اطمینان یافتن از شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی اندیشیده نشود، آنگاه قوانین مصوب در این زمینه می‌تواند به راحتی نقض گردد. استقلال و تعامل با دولت آخرین موضوع عملیاتی که باید مورد بررسی قرار گیرد، روابطی است که می‌تواند بین نهادهای مستقل از یک طرف و تشریک مساعی و تعامل آنان باهم از طرف دیگر وجود داشته باشد. به‌رغم اینکه وظایف محوله سیاست‌گذاران اقتصادی کاملا مشخص است، اما برقراری گفت‌وگو و مذاکرات فراگیر و تبادل اطلاعات میان سیاست‌گذاران اقتصادی می‌تواند منافع قابل‌توجهی برای ایشان در پی داشته باشد. مصداق چنین رویه‌ای را می‌توان در حوزه یورو مشاهده نمود. در حوزه یاد شده، تفکیک مسوولیت‌ها کاملا شفاف بوده به این صورت که مسوولیت تدوین سیاست پولی بر عهده نهاد مستقل بانک مرکزی است و تعیین سیاست‌های ساختاری و مالی نیز وظیفه دولت‌های ملی عضو حوزه یورو است. مساله تفکیک مسوولیت‌ها نباید مانع آن شود که مذاکرات مستمر و مفید بین نهادهای مختلف و مستقل از یکدیگر صورت نپذیرد. تعامل و تشریک مساعی بین بانک مرکزی اروپا و دولت‌های عضو حوزه یورو، استقلال و قدرت قانونی آنها را به مخاطره نمی‌افکند. نتیجه‌گیری تجربیات ده سال گذشته در حوزه یورو نشان می‌دهد حفظ و تداوم استقلال بانک مرکزی به تمهیداتی فراتر از وضع یکسری قوانین خاص نیاز دارد. به ویژه، تحقق این امر مستلزم آن است که اصل استقلال بانک مرکزی به صورت ریشه‌دار و گسترده‌ای در فرهنگ سیاسی و اقتصادی جامعه نهادینه شود. در این راستا، دولت‌ها و سیاستمداران نقش پیشرو و عمده‌ای دارند. این امر نه تنها در حوزه یورو، بلکه در دیگر کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیز اهمیت دارد. آنان باید دلایل اصلی تفویض قدرت به یک نهاد پولی مستقل (بانک مرکزی) را برای جامعه تشریح نمایند و بگویند این امر منجر به رفاه نسل کنونی و نسل‌های آینده خواهد شد. قانون استقلال بانک مرکزی همانند هر قانون دیگری نیازمند آن است که به طور مداوم در طول زمان مورد حمایت قرار گیرد. این مسوولیتی است که عمدتا متوجه نهادهای سیاسی است. ماخذ: مقاله Lorenzo Smaghi عضو هیات‌عامل بانک مرکزی اروپا منبع: www.ecb.int/press

دسته بندی اطلاعات

بررسی مفهوم استقلال بانک مرکزی

مشخصات ثبت اطلاعات

مدیریت رازنامه

نظرات و پیشنهادات

سلام،وقت بخیر زمانی که لیست تعدیل حقوق تهیه می گردد و حقوق و عیدی از مالیات معاف می گردند در سیستم حسابداری چطور باید مالیات حقوق را کسر کرد متشکرم

سلام ، وقت بخیر نحوه سند زدن پرداختی بیمه تامین اجتماعی به چه صورته ؟ بدون این که تو لیست حقوق و دستمزد بیام ه صورت جداگانه چطوری ثبت بزنم؟

سلام و وقت بخیر برای استارت آپ ها و کسب و کارهای الکترونیک آیا معافیت مالیاتی وجود دارد؟ در صورت تایید، نحوه استفاده از معافیت چگونه است؟

سلام و وقت بخیر برای استارت آپ ها و کسب و کارهای الکترونیک آیا معافیت مالیاتی وجود دارد؟ در صورت تایید، نحوه استفاده از معافیت چگونه است؟

با سلام خدمت استاد محترم برای آموزش کارکنان در دوره آموزشی اکسل در حسابداری میخواستم ببینم چطوری باید با شما هماهنگی کنیم. با تشکر