آیا پرداخت مقرری بیکاری می‌تواند به اقتصاد ایران کمک کند؟

تاسیس بیمه بیکاری برای حمایت از افراد بیکار و جویای شغل، یکی از راهکارهای دولت رفاه (welfare state) برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر است. هدف پرداخت مقرری بیکاری حفظ توانایی مصرف افراد بیکار است. به نظر می‌رسد تصویب قانون برای پرداخت مقرری بیکاری بار مالی زیادی را به همراه خواهد داشت و نمی‌تواند اهداف طراحان آن را به خوبی عملی کند.

تلاش می‌کنیم تا در این مقاله به صورت اجمالی به مزایا و معایب بیمه بیکاری اشاره کنیم و برای کارآمدی آن راهکارهایی ارائه‌ کنیم.
تاریخچه بیمه بیکاری
بیمه بیکاری برنامه‌ای است برای پوشش کارگرانی که بدون میل و اراده رابطه کاری خود را با کارفرما از دست داده‌اند. به عبارت ساده‌تر فردی که شغل خود را بدون تقصیر و اهمال از جانب خود از دست دهد، در صورت حصول شرایط مشخص در قانون، مشمول بیمه بیکاری قرار می‌گیرد.
در ایالات متحده آمریکا، بیمه بیکاری به وسیله قانون تامین اجتماعی (social security act) سال 1935میلادی در دوران زمامداری «فرانکلین روزولت» تاسیس شد. تقریبا شش سال پس از وقوع رکود بزرگ (great depression) و رونق سیاست‌های کینزی در کشورهای مختلف، این طرح که بخشی از قانون تامین اجتماعی فدرال بود، به تصویب رسید. چنان که «آرتور آلتمیر» در سال 1966 اظهار می‌دارد: «اگر فرانکلین روزولت رییس‌جمهور ایالات متحده آمریکا نشده بود و اگر رکود بزرگ 1930 میلادی به وقوع نمی‌پیوست، برنامه بیمه بیکاری نیز در کار نبود یا به شکل متفاوتی تصویب و اجرا می‌شد.»
مطابق قوانین بیمه بیکاری اکثر کشورها، کارفرمایان باید حق بیمه (مالیات) مقرر در قانون را بپردازند؛ مثلا مطابق قانون بیمه بیکاری فعلی ایران، حق بیمه بیکاری 3 درصد است که تمام آن به وسیله کارفرما پرداخت می‌شود. اما همان‌طور که می‌دانیم پرداخت مالیات از سوی کارفرما به منزله بهبود وضعیت کارگران نیست؛ زیرا پرداخت مالیات به کاهش دستمزد کارگران منجر می‌شود. به عبارت دیگر حق بیمه بیکاری به صورت غیرمستقیم از خود کارگران گرفته می‌شود.
در آمریکا، در مواقع اضطراری که قدرت پرداخت مقرری بیکاری صندوق‌های ایالتی کاهش می‌یابد و ایالت‌های مختلف ناتوان از پرداخت مقرری هستند، دولت‌های ایالتی برای تداوم پرداخت مقرری بیکاری و جلوگیری از کاهش توانایی این صندوق‌ها یا باید مقرری بیکاری را کاهش یا دریافت مالیات را افزایش دهند. همچنین استقراض از دولت فدرال آمریکا راه دیگری برای جبران کسری پرداخت‌ها است. به عنوان نمونه در جریان بحران اقتصادی 2009، صندوق‌های پرداخت مقرری بیکاری 25 ایالت تقریبا خالی شد و این ایالات با دریافت وام (مجموع وام‌های دریافتی این ایالات 24 میلیارد دلار) به پرداخت مقرری ادامه دادند.
شرایط دریافت مقرری بیکاری در
کشورهای مختلف
پرداخت مقرری بیکاری به افراد متقاضی دارای شرایطی است که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
1. متقاضی باید پیش از وقوع بیکاری شغلی داشته باشد و مطابق قانون برای مدت زمان مشخصی (مثلا شش ماه) حق بیمه بیکاری پرداخت کرده باشد.
2. بیکاری فرد متقاضی باید بدون اراده و میل خود باشد. به عبارت دیگر فرد متقاضی باید دلیل قانع‌کننده‌ای برای ترک کار خود داشته باشد و تقصیر وی نمی‌تواند توجیه‌کننده پرداخت مقرری بیکاری باشد.
3. بیکار مشمول مقرری بیکاری باید در بازار کار حضور داشته باشد و توانایی انجام کار داشته باشد. به عبارت دیگر، دلیل بیکاری فرد، باید فقدان شغل باشد.
4. بیکاری فرد متقاضی دریافت بیمه بیکاری، باید در تمام مدت دریافت مقرری بیمه بیکاری، استمرار داشته باشد. به عبارت دیگر در صورت یافتن شغل فرد متقاضی استحقاق دریافت مقرری را از دست می‌دهد. البته طرح بیمه بیکاری مجلس قیدی را در نظر گرفته است در این طرح می‌خوانیم: «در صورت اشتغال بیمه شده در مشاغلی با حقوق و مزایای کمتر از مقرری بیمه بیکاری، مابه‌التفاوت آن توسط صندوق پرداخت می‌شود.»
به نظر نمی‌رسد پرداخت مابه‌التفاوت توسط صندوق دارای توجیه اقتصادی باشد؛ زیرا ایجاد فرصت شغلی و انطباق آن با هزینه‌های زندگی فرد کافی است. ممکن است الزام به پرداخت مابه‌التفاوت از منابع صندوق به کسری بودجه دولت دامن بزند. برای مثال در دهه‌های 70 و 80 میلادی با تشدید کسری بودجه آمریکا و از رونق افتادن سیاست‌های کینزی، دولت ریگان تصمیم به کاهش سیاست‌های رفاهی از جمله بیمه بیکاری گرفت. به این منظور برنامه رفاه در برابر کار را تصویب کرد که به واسطه آن، مدت زمان دریافت مقرری بیکاری کاهش پیدا می‌کرد و افراد بیکار را ملزم می‌نمود تا مشاغلی را با درآمد پایین بپذیرند.
5. مطابق طرح بیمه بیکاری مجلس، بیمه شده بیکار مکلف است در دوره‌های کارآموزی که توسط واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی یا سایر واحدهای ذی‌ربط مورد تایید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعیین می‌شود، شرکت کند و هر دو ماه یک بار گواهی مربوط را به واحد مذکور تسلیم کند.
استدلال‌های اقتصاددانان طرفدار پرداخت مقرری بیکاری
طرفداران پرداخت مقرری بیکاری از جنبه‌های مختلف به بیمه بیکاری نگاه می‌کنند و مهم‌ترین استدلال‌های اقتصادی آنها برای برقراری نظام فراگیر بیمه بیکاری به شرح زیر است:
الف) بیمه بیکاری رفاه مردم را ارتقا می‌دهد؛ زیرا با کمک آن، توانایی مصرف (consumption) افرادی که شغل خود را از دست داده‌اند، حفظ می‌شود و با جلوگیری از کاهش تقاضای خرید کالاها و خدمات، از پیوستن تعدادی دیگر به جمع بیکاران جلوگیری می‌شود.
ب) بسیاری از کارگران بیکار پس انداز اندکی دارند؛ بنابراین مصرف بیکاران بیشتر به وجوه نقد نزد آنها بستگی دارد. زمانی که کارگران با نقدینگی اندک مواجه می‌شوند، احتمال بیشتری وجود دارد تا مشاغلی را بپذیرند که دستمزد پایینی دارد. پرداخت مقرری بیکاری باعث می‌شود تا نقدینگی فرد بیکار تغییر چندانی نکند و به وسیله آن سطح مصرف خود را حفظ کند. به این ترتیب مقرری بیکاری مانند بیمه عمل می‌کند و فرد بیکار را از پذیرش چنین مشاغلی باز می‌دارد.
ج) در صورتی که بیمه بیکاری وجود نداشته باشد، کارگران ریسک گریز گرایش به مشاغلی پیدا می‌کنند که دستمزد پایینی دارد و در مقابل احتمال بیکاری آن نیز پایین است. از لحاظ بهره‌وری می‌توان مشاغل را به دو دسته عمده تقسیم کرد: مشاغل دارای بهره‌وری بالا (high-productivity) و مشاغل دارای بهره‌وری پایین (low-productivity).
یافتن شغل با بهره‌وری بالا زمان بر ولی دستمزد آن بالا است در مقابل یافتن مشاغل دارای بهره‌وری اندک زمان کمتری نیاز دارد؛ اما دستمزد آن پایین است. فرد بیکار به منظور یافتن شغل دارای بهره‌وری بالا باید مدت زمان بیشتری به جست‌وجو ادامه دهد که این مساله مستلزم تامین مالی است. پرداخت مقرری بیکاری به فرد بیکار کمک می‌کند تا شغل با بهره‌وری پایین را نپذیرد و به جست‌وجوی خود در بازار کار ادامه دهد. از سوی دیگر بنگاه‌های اقتصادی برای جذب نیروی کار باید مشاغلی ایجاد کنند که بهره‌وری بالاتری دارد. د) به باور برخی از اقتصاددانان پذیرفتن مشاغلی که ریسک بیکاری بالایی دارد، مستلزم وجود بیمه بیکاری است؛ زیرا فرد با اتکا بر بیمه بیکاری این مشاغل را می‌پذیرد و به نوعی شکست بازار(market failure) در تخصیص منابع جبران می‌شود.
معایب پرداخت مقرری بیکاری
از نظر کارشناسان در کنار مزایایی که برشمردیم پرداخت مقرری بیکاری دارای معایبی نیز هست که باید برای آنها چاره اندیشی شود تا قانون بیمه بیکاری قانونی کارآمد باشد و بتواند بخشی از معضلات اقتصاد ایران را حل کند.
یکی از معایب پرداخت مقرری بیکاری، طولانی بودن مدت دریافت آن است. به باور برخی از اقتصاددانان، این مساله می‌تواند بیکاری را افزایش دهد؛ زیرا کارگران با توجه به این مساله که دولت در دوران بیکاری از آنها حمایت می‌کند ممکن است به جست‌وجوی شغل نپردازند یا مشاغل پیشنهادی را نپذیرند. به این ترتیب با خاتمه دوران دریافت بیمه بیکاری با خیل عظیمی از بیکاران مواجه می‌شویم. به عنوان نمونه در ایالات متحده آمریکا مدت زمان دریافت بیمه بیکاری بین 1 تا 39 هفته متغیر است؛ اما مدت زمان متعارف در بسیاری از ایالات اغلب 26 هفته است.
به نظر می‌رسد که لایحه جدید بیمه بیکاری نسبت به طرح مجلس به این مساله بیشتر توجه کرده است در لایحه جدید می‌خوانیم: «مجموع مدت پرداخت مقرری از زمان برخورداری از مزایای بیمه بیکاری با احتساب دریافتی‌های قبلی براساس سابقه پرداخت حق بیمه بیکاری برای مجردان حداقل شش ماه و حداکثر سی‌ماه و متاهلان یا متکفلان حداقل نه ماه و حداکثر سی و شش ماه خواهد بود.»
این در حالی است که در طرح مجلس، «مجموع مدت برخورداری از مقررات بیمه بیکاری بر اساس سابقه پرداخت حق بیمه بیکاری برای مجردها حداقل شش ماه و حداکثر سی و هشت ماه و برای متاهلان حداقل دوازده ماه و حداکثر پنجاه ماه است.»
پرداخت یارانه به بیکاران، انگیزه آنها را برای جست‌وجوی شغل کاهش می‌دهد. به این ترتیب «بیکاری موقتی»، ممکن است منتج به «بیکاری مزمن» و طولانی‌مدت شود؛ زیرا دولت با پرداخت مقرری، بیکاری را جذاب تر از استخدام کرده است. زمانی که افراد بیکار باقی می‌مانند، مخارج آنها تولید کمتری را در اقتصاد رقم می‌زند و پایداری نظام اقتصادی دچار مشکل می‌شود. می‌توان این طور گفت که بیمه بیکاری به هزینه بهره‌وری کل و رشد اقتصادی در بلند مدت فشار ناشی از جست‌وجوی شغل را کاهش می‌دهد.
همچنین در صورتی که افراد بیکار برای مدت زمان طولانی در بازار کار حضور نداشته باشند، این مساله می‌تواند به کاهش مهارت‌های آنها بینجامد و احتمال بیکار ماندن آنها شدت می‌گیرد. زمانی که بیکاری به امری مقبول مبدل شود، نرخ طبیعی استخدام و تولید کاهش می‌یابد که منتج به نیروی کار دارای مهارت پایین می‌گردد. بنابراین طولانی بودن پرداخت مقرری بیکاری می‌تواند به کاهش سرمایه انسانی فرد بینجامد. پرداخت حق بیمه بیکاری بدون توجه به میزان ریسک بیکاری مشاغل برای تمامی کارگران اجباری است. این در حالی است که ممکن است برخی از کارگران تا زمان بازنشستگی خود هرگز از این مقرری استفاده نکنند. بنابراین بیمه بیکاری به نوعی اعطای امتیاز مقرری بیکاری به برخی از مشاغل دارای ریسک و رکود بالا به هزینه تمام کارگران دیگر است.
برخی از اقتصاددانان بر این باورند که افرادی که شغل خود را از دست می‌دهند، احتمال زیادی وجود دارد که دوباره به وسیله کارفرمایان خود استخدام شوند.
در صورتی که فرد بدون آن که شرایط دریافت مقرری بیکاری را داشته باشد مقرری را دریافت کند، ضمن آن که از تداوم آن جلوگیری می‌شود باید مبالغ دریافتی را نیز به دولت بازگرداند. ارائه اطلاعات غلط در رابطه با وضعیت شغلی یا استفاده از هویت فرد دیگر نیز باید
ذکر شود.
از نظرگاه یک بنگاه اقتصادی کالاها می‌تواند با ترکیب متفاوتی از سرمایه و نیروی کار تولید شود. فرآیند تولید کاربر (labor intensive)، سرمایه کمتر و نیروی کار بیشتری را می‌طلبد و فرآیند تولید سرمایه‌بر (capital intensive)، سرمایه بیشتر و نیروی کار کمتری احتیاج دارد. عموما بنگاه‌های اقتصادی در رابطه با تولید کالا روش‌های مختلف را مورد نظر قرار می‌دهند و با توجه به موقعیت خود اقدام به اتخاذ یکی از این روش‌ها می‌کنند. استخدام کارگر بیشتر به معنای استفاده از ماشین‌آلات کمتر است و استفاده از ماشین آلات بیشتر به معنای استخدام کارگران کمتری است.
برای مثال «جان هیکس» بر این باور است که نباید نسبت به استفاده از شیوه‌های تولیدی «سرمایه‌بر» (Capital_Intensive) و اخراج کارگران به دیده تردید نگریست زیرا استفاده از شیوه‌های سرمایه‌بر می‌تواند به پرداخت دستمزدهای بالاتر منجر شود. به عبارت دیگر استفاده از سرمایه بیشتر منجر به بهره‌وری بالاتر کارگران می‌شود و این مازاد بهره‌وری، میزان دستمزدها را افزایش می‌دهد.
پیشنهادهای جایگزین
اگر کارگران به وسیله پس انداز خود اقدام به اخذ پوشش بیمه‌ای نمایند، موضوع بیمه بیکاری امری ناکارآمد جلوه خواهد کرد. همچنین اعطای وام‌هایی با بهره کم نیز می‌تواند افراد بیکار را از ریسک سقوط به ورطه فقر نجات دهد.
به نظر می‌رسد که تشویق کارگران جهت پس‌انداز قسمتی از دستمزد خود، نسبت به پرداخت مقرری بیکاری از سوی دولت کارآیی بیشتری دارد. به این ترتیب با تاسیس یک صندوق امانی (مثل کشور شیلی) درصدی از دستمزد کارگران به این صندوق واریز می‌شود. زمانی که کارگر شغل خود را از دست می‌دهد می‌تواند از این پس‌انداز استفاده کند و در صورتی که شغل خود را از دست ندهد می‌تواند از این وجوه برای دوران بازنشستگی خود بهره ببرد. زمانی که کارگران در تامین مالی ایام بیکاری خود مشارکت می‌کنند، این مساله موجب می‌شود تا از موقعیت‌هایی که موجب از دست دادن شغل می‌شود پرهیز کنند و در ایام بیکاری نیز به صورت کارآمدتری به دنبال شغل جدید بروند. روش دیگر رواج بیمه‌های خصوصی است، به طوری که افراد دارای مشاغل با خطر بیکاری بالا، حق بیمه‌های بیشتری نسبت به سایر شاغلین بپردازند به این ترتیب افراد شاغل مانند دارندگان خودرو ملزم می‌شوند تا بیمه‌ای را برای دوران بازنشستگی، بیماری و بیکاری خود فراهم کنند. این مساله که اشخاص خصوصی نمی‌توانند صندوق‌های حمایت از بیکاران شکل دهند یا شرکت‌های بیمه قادر به اعطای پوشش بیمه‌ای نیستند به نظر قابل دفاع نیست.
مطابق طرح بیمه بیکاری و حمایت از بیکاران متقاضی کار ایران، حق بیمه بیکاری به میزان چهار درصد مزد یا حقوق بیمه شده می‌باشد که دو درصد آن توسط کارفرما، یک درصد توسط بیمه شونده و یک درصد توسط دولت پرداخت می‌شود.
همچنین سهم دولت قابل تغییر است و در سال‌های بعد باید در بودجه سالانه پیش‌بینی شود. اما با وجود پس انداز کارگران یا استفاده از پوشش بیمه‌ای دیگر نیازی به دریافت مالیات بر مزد (payroll tax) از کارفرما نخواهد بود و دولت نیز ملزم به پرداخت بخشی از مقرری بیکاری نیست. در این صورت کارفرمایان می‌توانند در عوض عدم پرداخت مالیات مذکور، درصدی از دستمزد کارگر را به صندوق امانی جهت پس‌انداز منتقل کنند.
جمع‌بندی
هدف برنامه بیمه بیکاری نباید صرفا تامین رفاه افراد بیکار یا جویای کار باشد، بلکه هدف دولت باید تشویق افراد بیکار به یافتن شغل باشد. به نظر می‌رسد که پرداخت مقرری بیکاری و ایجاد یک نظام فراگیر بیمه بیکاری در ایران از کارآیی چندانی برخوردار نباشد. در مقابل تشویق به ایجاد صندوق‌های امانی و پس انداز می‌تواند به نحو بهتری از کارگران در برابر ریسک از دست دادن شغل حمایت کند. همچنین تهیه برنامه‌هایی برای ارتقای سرمایه انسانی کارگران نیز می‌تواند به استخدام آنها در یک بازار آزاد
کمک کند.
به منظور افزایش اشتغال در ایران و رونق سرمایه‌گذاری در کشور، نخست باید مداخله‌های دولت در اقتصاد به حداقل ممکن کاهش یابد. به طوری که فضای کسب و کار کشور بهبود پیدا کند؛ به عنوان نمونه لازم است تا قانون کار اصلاح شود و لایحه جدید قانون تجارت به تصویب برسد. در این صورت انعطاف پذیری بازار کار ارتقا پیدا می‌کند.
با این اوصاف، تصویب قانون بیمه بیکاری و افزایش تعداد مشمولان دریافت مقرری بیکاری، سیاستی است که به تنهایی نمی‌تواند دردی از اقتصاد ایران دوا کند و در صورتی که با سیاست‌های مکمل مناسبی تلفیق نشود، چه بسا که مشکلات اقتصاد کشور را نیز
دو چندان سازد.