فانی‌می و فردی مک، تنظیم‌گران را «تسخیر کردند»
بی‌پروایی در خطر کردن

بکر
اقتصاددانان سیاسی، فرآیندی که طبق آن مقامات دولتی به جای اینکه اربابان بنگاه‌هایی باشند که تنظیم می‌کنند، خدمتکار آنها می‌شوند را «تسخیر» شدن تنظیم‌گران به دست آن صنعت خاص توصیف می‌کنند.

وقتی تنظیم‌گران به تسخیر در‌می‌آیند، بیشتر آنچه آنها با تحریک آگاهانه یا غیر آن انجام می‌دهند اشتیاق در کمک کردن به شرکت‌های تحت تنظیم است، حتی وقتی اهداف اجتماعی که تنظیم‌گران باید دنبال کنند، کاملا متفاوت است.
یک مثال مشهور از تسخیر را می‌توان با شیوه تنظیم شرکت‌های هواپیمایی تحت هیات هوانوردی کشوری از 1940 تا 1978 نشان داد. شرکت‌های بزرگ هواپیمایی در آن زمان، مثل امریکن و دلتا طبیعتا انگیزه قوی داشتند تلاش کنند تا جلوی ورود خطوط هواپیمایی جدید به این صنعت گرفته شود. هیات تنظیم‌گر هوانوردی برای اینکه متحدی سربه‌راه باشد حتی ورود یک خط هواپیمایی بین ایالتی جدید را طی این دوره تقریبا 40 ساله تایید نکرد. بیشتر خطوط هواپیمایی زمانی وارد صنعت شدند که جیمی کارتر هیات هوانوردی کشوری را برچید و برخی از خطوط قدیمی ناکارآ از قبیل پان آمریکن و ایسترن از ادامه فعالیت باز‌ایستادند؛ چون که توانایی تعدیل خود را با محیط رقابتی نداشتند.
یک نمونه فاجعه‌بار اقتصادی از نظریه تسخیر ماجرای تنظیم رسوایی‌آور دو بنگاه غول وام رهنی فانی می و فردی مک قبل و در آستانه بحران مالی است. گرتچن مورگنسون و جوشوا روسنر در کتاب اخیر درخشان خود به نام «بی‌پروایی در خطر کردن» با تفصیل زیاد بررسی می‌کنند، چگونه فانی می از ارتباطات سیاسی خود و ترساندن هر کسی که در جلوی راهش قرار می‌گرفت برای کسب موضع کاملا مسلط در بازار وام رهنی مسکن استفاده کرد. نویسندگان نشان می‌دهند که چگونه مقامات گوناگون دولتی شامل نمایندگان مجلس و اعضای هیات دولت چشمان خود را بر آنچه که این دو بنگاه تحت حمایت دولت انجام می‌دادند، بستند. این اشخاص به دو بنگاه اجازه دادند تا ریسک‌های بسیار زیادی را بپذیرند در حالی که در حضور مردم از رفتار این بنگاه‌ها با این استدلال که ریسک خیلی بالایی نپذیرفته‌اند، دفاع می‌کردند.
فانی می در 1938 به صورت بنگاه دولتی تاسیس شده بود که وام‌های رهنی را از بانک‌هایی می‌خرید که به خریداران خانه‌ها پول وام می‌دادند. آن سرانجام به یک شرکت سرمایه‌گذاری خصوصی تحت نظارت دولت تبدیل شد و سرمایه‌گذاران انتظار داشتند اگر این قبیل شرکت‌ها دچار مشکل و دردسر شوند، دولت به کمک خواهد آمد. در آغاز بحران سال 2008، فانی و فردی حدود نیمی از 12 تریلیون دلار دارایی‌های موجود در بازار وام‌های رهنی مسکونی را ضمانت کرده بودند. این دو موسسه مالی در سپتامبر 2008 زمانی که ورشکسته و ناتوان از پرداخت بدهی‌های خود شدند به تملک دولت فدرال درآمدند. زیان به مالیات‌دهندگان احتمالا به صدها میلیارد دلار می‌رسد؛ چون که بیشتر این وام‌های رهنی بی‌اعتبار بوده و ارزش اندکی دارند. کتاب «بی‌پروایی در خطر کردن» نشان می‌دهد که چگونه مدیران عامل فانی‌می دامنه فعالیت خود را گسترش داده و با جلب نظر مداوم اعضای کنگره، مقامات فدرال رزرو، دفتر بودجه کنگره، مقامات سطح بالای خزانه‌داری آمریکا و وزیر مسکن و عمران شهری و اقتصاددانان سرشناس، کنترل تنظیمی بر شرکت خود را کاهش دادند. انتقادات خصوصا تندی به بارنی فرانک از اعضای سرشناس و کاملا آگاه کنگره شد به خاطر پشتیبانی پیوسته‌ای که از فانی و فردی می‌کرد؛ زیرا که وی در ابتدای امر عضو و سپس رییس کمیته خدمات مالی مسکن بود؛ کمیته قدرتمندی که وظیفه نظارت بر بخش‌های مسکن و امور مالی را دارد. بارنی فرانک یک پشتیبان بدون تزلزل فانی و فردی تا سال 2010 باقی ماند. زمانی که وی تایید کرد آنها باید تنظیم‌گری دقیق‌تری انجام می‌دادند. بخش طنزآمیز قضیه هم این است که او نویسنده اصلی طرح داد- فرانک در سال 2010 است که سعی دارد بخش مالی را عمدتا از طریق دادن میزان صلاحدید بیشتر به تنظیم‌گران اصلاح کند.
فانی و فردی پول و قدرت سیاسی چنان زیادی در اختیار خود داشتند که برای هر کسی مخالفت کردن با آنچه آنها می‌خواستند انجام دهند بسیار پرریسک شده بود: اینکه موجودی وام‌های رهنی بی‌اعتبار و سایر انواع این وام‌ها را تا جایی که می‌توانند افزایش دهند، بدون اینکه پرسشی از آنها بشود. ارگان‌های گوناگونی که قرار بود بر این بنگاه‌های تحت حمایت دولت نظارت کرده و تنظیم‌شان کنند سرانجام به عنوان حامیان آنها در‌آمدند. اقتصاددانان شناخته‌شده مقالات مساعدی نوشتند که ریسکی‌بودن مایملک فانی و فردی را کمتر از واقع نشان می‌دادند. این مقالات برخی اوقات در ژورنال‌های علمی یا سایر نشریاتی منتشر شدند که از سوی این شرکت‌ها پشتیبانی مالی می‌شدند.
یک چند مقام دولتی آنقدر دلیر بودند که خشم فانی و فردی را به جان بخرند. نویسندگان کتاب پیش‌گفته به ویژه خانم ژون اونیل را تحسین می‌کنند (من با افتخار اعلام می‌کنم وی دانشجوی پیشین من بوده است) که در آن زمان رییس دفتر بودجه مجلس نمایندگان بود. یک عضو کارکنان وی گزارشی نوشت که به انتقاد از درجه بالای ریسکی بودن دارایی‌هایی می‌پرداخت که فانی و فردی نگه می‌داشتند و این ریسک هم بر دوش مالیات‌دهندگان می‌افتاد. این شرکت‌ها سعی کردند تا خانم ژون را وادار سازند گزارش را نابود کند، اما او خودداری کرد و سپس تعدادی از اعضای مجلس نمایندگان در همدستی با فانی و فردی، ژون را زیر حملات شرارت‌بار قرار دادند، زمانی که وی در شهادت مقابل کنگره همچنان به دفاع از گزارش پرداخت.
فدرال رزرو نیز از سوی نویسندگان کتاب مورد انتقاد شدید قرار می‌گیرد. یک موردی که در کتاب بحث شد مقاله‌ای در نشریه فدرال رزرو بوستون در اکتبر 1992 بود که ادعا می‌کرد گروه‌های اقلیت برای دسترسی به اعتبار وام رهنی مورد تبعیض قرار می‌گیرند. رسانه‌ها، بسیاری از تنظیم‌گران و برخی اقتصاددانان در سطحی گسترده به تعریف از این گزارش پرداختند که شواهد قاطعی از تبعیض چشمگیر به زیان اقلیت‌ها در بازار اعتبار ارائه می‌دهد. جیمز جانسون رییس فانی‌می با زیرکی‌های سیاسی خاص خود از این واکنش به خوبی استفاده کرد تا وام رهنی را به ساکنان فقیر جوامع آفریقایی- آمریکایی و اسپانیولی‌هایی که سوابق اعتباری بدی داشتند تا می‌تواند افزایش دهد.
از آنجا که من یک کتاب درباره تبعیض علیه اقلیت‌ها در اقتصاد نوشته بودم بسیار کنجکاو شدم تا ببینم چگونه نویسندگان به چنین نتایج قاطعی درباره تبعیض وام رهنی رسیده‌اند. من پس از خواندن بررسی آنها متقاعد شدم که کارشان عمیقا ایراد دار است و نتوانسته بود آنچه را آنها درباره تبعیض در بازار وام رهنی ادعا می‌کردند، ثابت کند. نظریه تبعیض علیه اقلیت‌ها دلالت بر این دارد که درخواست‌کنندگان وام رهنی از گروه‌های اقلیت باید سوابق اعتباری بهتر و ثبات شغلی بالاتری نسبت به سفیدهای هم سطح خود داشته باشند تا وام رهنی به دست آورند. به این ترتیب در مورد اقلیت‌ها نرخ نکول وام‌ها پایین‌تر و سودآوری بالاتر است.
نویسندگان مقاله هیچ شواهدی ارائه نکردند که از نتیجه نظریه تبعیض پشتیبانی کند. هم شواهد ضمنی و برخی شواهد واقعی دقیقا مخالف آن را نشان داد. من انتقادم را در یک ستون برای بیزینس ویک در 1993 منتشر کردم . فدرال رزرو بوستون و حامیان آنها سعی کردند از آن مقاله در برابر حمله من و حملات سایرین دفاع کنند، اما استدلال‌های‌شان ضعیف بود. با این همه، این نظر همچنان دوام آورد که فدرال رزرو تبعیض گسترده را در بازار اعتبار علیه اقلیت‌ها «به اثبات رسانده است» و چنین نظری کمک کرد تا گسترش وام‌های رهنی به خانواده‌های با درآمد پایین و سوابق اشتغال ضعیف توجیه شود.
ماجرای فانی و فردی اثبات نمی‌کند که مقامات دولتی، اعضای کنگره، اقتصاددانان و سایرینی که با این دو نهاد مالی همنوایی کردند فاسد بودند اگر چه برخی از آنها بی‌تردید بودند. بلکه می‌گوید شرکت‌ها و صنایع قدرتمند می‌توانند به روش‌های گوناگون منابع عظیمی گرد آورند مثلا با لابی کردن، شهادت در برابر کنگره، پشتیبانی مالی از نامزدهای سیاسی، حمله به منتقدان، استخدام کارشناسان برای ترویج نظراتشان و به بسیاری روش‌های دیگر، منافع خویش را پیش ببرند. نتیجه همان طور که سیمون نیوکامب از اقتصاددانان برجسته آمریکایی و ستاره‌شناس سده نوزدهم خیلی وقت پیش گفت «هر یک سنتی که در سال از جیب هر کدام از ساکنان کشور بیرون آید درآمد کل سالانه 500 هزار دلاری به وجود می‌آورد.
پیشنهاددهندگان سیاست الف با خرج کردن بخشی از سود (خود) می‌توانند کاری کنند که کشور به طرفداری از آنها برخیزد ... بنابراین هر سال که می‌گذرد هر کسی آنچه را که صدای یکدل و یک زبان افکار عمومی به نظر می‌آید می‌شنود که در واقع امر به سمتی مخالف با منافع عمومی حرکت می‌کند.» (صفحه 459 از کتاب اصول اقتصاد سیاسی وی
چاپ 1885).
من ادعا نمی‌کنم که رفتار بی‌باکانه فانی و فردی مک منحصرا یا حتی عمدتا مسوول بحران مالی بوده است. اتهامات بی‌شماری را باید متوجه بانک‌های تجاری و تخصصی سرمایه‌گذاری کرد که ریسک‌های بسیار افراطی پذیرفتند و شرکت‌ها و اقتصاد را به مخاطره انداختند. با همه اینها، این که مقامات مسوول نظارت بر فانی و فردی از منافع شرکت‌ها به جای منافع مالیات‌دهندگان و عامه‌مردم حمایت کردند تنها پشتیبانی محکم از نظریه تسخیر ارائه نمی‌دهد؛ چرا‌که تسخیر تنظیم‌گران، زیان زیادی به مالیات‌دهندگان، اقتصادهای آمریکا و جهان و بیشتر خانواده‌هایی وارد می‌کند که پس‌انداز عمر خویش را در معرض ریسک‌های ناروا در بازار وام رهنی گذاشتند.


پوسنر
پدیده تسخیر تنظیمی- تبدیل یک نهاد تنظیمی به ابزار ضدرقابتی صنعت تنظیم شده- پدیده‌ای واقعی است، اما من فکر می‌کنم فانی می و فردی مک با دقت بیشتر به عنوان یک نمونه از چیزی دیگر ملاحظه شود که ناخوشایندی کمتری نیز ندارد و آن هم ترکیب سرمایه‌داری- سوسیالیسم است. آنها نهادهای تنظیم‌گری نبودند؛ تا زمانی که طی بحران مالی 2008 فرو ریختند و به تملک دولت فدرال درآمدند، شرکت‌های خصوصی بودند که از سوی کنگره برای کمک به خانه‌دار شدن مردم تاسیس شده بودند. جایگاه قانونی آنها به عنوان بنگاه‌های تحت حمایت دولت این انتظار را به وجود آورد که دولت بدهی آنها را تضمین خواهد کرد. چنین انتظاری به آنها قدرت داد تا با نرخ‌های بهره‌ای پایین‌تر از سایر شرکت‌های خصوصی وام بگیرند. قرار بر این بود که آنها با خرید یا تضمین وام‌های رهنی مسکن به خانه‌دارشدن مردم کمک کنند. آنها این کار را کردند، آنها همچنین پیشتاز تولید اوراق بهادار وام رهنی بودند- در واقع وام‌های رهنی را به اوراق قرضه تبدیل کردند که نقدینگی بالاتری نسبت به وام رهنی داشت و بنابراین قابل فروش در سرتاسر جهان بود تا سرمایه بیشتری را وارد بازار املاک و مستغلات آمریکا کند و دقیقا به همان چیزی رسیدند که کنگره می‌خواست: نرخ خانه‌دار شدن را بالا ببرند. چون فانی و فردی نرخ بهره پایینی می‌پرداختند سودآوری خوبی داشتند تا زمانی که بحران مالی آنها را به زمین زد.
همان‌طور که بکر اشاره می‌کند، فانی و فردی در کسب کمک کنگره و ریاست‌جمهوری برای دفع حملاتی که به فعالیت‌ها و سودهایشان وارد می‌شد موفق بودند. اما من فکر نمی‌کنم آن کمک، هر اندازه که ناشایست بود و شاید فساد نیز داشت، مشکل اصلی فانی و فردی بود یا علت سقوط‌شان بوده باشد؛ حتی من فکر نمی‌کنم که سقوط آنها پیامد خیلی زیادی برای ملت داشت.
من باور ندارم دلیل خوبی داشته باشیم که بخواهیم مالکیت خانه را نسبت به اجاره‌نشینی تشویق کنیم (بنابراین من طرفدار حذف معافیت مالیات بر بهره وام رهنی هستم). مالکیت خانه، سرمایه کلانی از مردم را زمین‌گیر کرده و تحرک نیروی کار را کاهش می‌دهد. شاید شهروندان با خانه‌دار شدن مسوولیت‌پذیرتر شوند چون مردم علاقه به ملک پیدا می‌کنند، اما باید گزینه‌های بهتری برای کیف پول دولت وجود داشته باشد و حتی اگر دلیل خوبی داشته باشیم که دولت مالکیت خانه را تشویق کند، اجازه دادن دربست به نهادهای وام رهنی ابزار معقولی برای اجرای آن نیست. آیا منافع بیرونی خانه‌دار شدن اگر وجود داشته باشد آنقدر زیاد است که یارانه به شکل معافیت از مالیات بهره وام رهنی توجیه داشته باشد؟ حقیقتا هر چقدر نرخ بهره‌ای که فانی و فردی برای وام گرفتن پول می‌پردازند کمتر باشد، وام‌های رهنی که آنها با خرید یا تضمین وام‌ها پذیره‌نویسی می‌کنند، ریسکی‌تر می‌شود و اما خانه‌دارشدن از طریق اعطای وام رهنی به کسانی که احتمال نکول وامشان می‌رود با هیچ احساس معناداری کمک محسوب نمی‌شود.
منتقدان محافظه‌کار به رهبری پیتر والیسون از موسسه امریکن انترپرایز بخش زیادی از اتهام برای حباب مسکن ابتدای دهه 2000 و بحران مالی متعاقب آن در سپتامبر 2008 را متوجه فانی و فردی کردند، اما دلایل این منتقدین من را ترغیب نکرد. بانک‌های خصوصی مثل مورگان استنلی و گلدمن ساکس و کانتری واید هم وام‌های رهنی را خریدند، آنها را به شکل اوراق بهادار درآوردند و بهره‌های آن را فروختند (این بنگا‌ه‌ها همچنین اوراق بهادار به پشتوانه وام رهنی خریدند که سایر بنگاه‌های مالی خلق کرده بودند) یک رشته کارهایی که کاملا جدا از فعالیت‌های فانی و فردی بود. این یک فعالیت بی‌نهایت سودآور بود، به طوری که دلیلی ندارد فکر کنیم اگر فانی و فردی وجود نمی‌داشتند حجم اوراق بهادار به پشتوانه وام‌های رهنی کمتر از اینی که بود می‌بود. اینکه یک بازار تعداد ایکس بنگاه یا ایکس منهای یک بنگاه داشته باشد بعید است تاثیری بر حجم فعالیت بازار بگذارد. من فکر نمی‌کنم فانی و فردی ریسک‌های بیشتری از رقبای خویش پذیرفتند؛ تفاوت در این است که آنها تعهدات عمیق‌تری به بازار مسکن (که ماموریتشان بود) نسبت به بیشتر بنگاه‌های دیگر داشتند، به طوری که احتمال بقای آنها در برابر ترکیدن حباب مسکن کمتر بود.
بحران مالی شاید بدون فانی و فردی واقعا بدتر شده بود. آنها فروپاشیدند و خیلی راحت به تملک دولت فدرال درآمدند. اگر بدهی‌های آنها در عوض به شکل بدهی‌های مورگان و گلدمن و سایر بانک‌های خصوصی در آمده بود این بانک‌ها ورشکست می‌شدند و به تملک دولت فدرال نیز در‌می‌آمدند و اینک چالش‌های هراس‌آوری در برابر توانایی دولت فدرال در اداره نظام بانکداری به وجود می‌آوردند. برآورد هزینه‌ای که به تملک درآوردن فردی توسط دولت بر جامعه گذاشت، سخت است. این تملک منجر به انتقال منابع از مالیات‌دهندگان فدرال (در نهایت) به جیب اعتباردهندگان به فانی و فردی شد. اگر اصلا فانی یا فردی وجود نمی‌داشت، سایر شرکت‌های وام رهنی میزان بدهی بیشتری می‌داشتند و مالکان آن بدهی‌ها نیز توسط دولت فدرال با همه احتمالات نجات داده می‌شدند.
کنگره کار خوبی کرد که فانی و فردی را از میان برداشت، اما مجموعه نیروهای سیاسی که از یارانه‌دهی به خانه‌دار شدن حمایت می‌کنند خیلی قوی هستند.
اما اگر فانی و فردی ریشه فروپاشی مالی و بحرانی که به دنبال آن آمد، نیستند (من پافشاری می‌کنم که باید آن را بحران بنامیم و از به کار بردن حسن تعبیر «رکود» پرهیز کنیم)، به معنای تبرئه کردن دولت نیست. من تا آنجا پیش رفتم که ادعا کنم دولت کاملا مسوول این بحران است (به کتاب من با عنوان «بحران دموکراسی سرمایه‌داری» انتشارات دانشگاه هاروارد، 2010 رجوع کنید). حباب مسکن که توانست آنقدر بزرگ شود و به مرحله ترکیدن برسد، محصول سیاست‌های ناسالم نرخ بهره‌ای بود که فدرال رزرو در ابتدای دهه 2000 در زمان ریاست آلن گرینسپن دنبال کرد. نرخ‌های بهره همچنان پایین نگه داشته شد و چون مسکن از جمله محصولاتی است که عمدتا با بدهکار شدن خریداری می‌شود، نرخ‌های بهره پایین هزینه تملک یک خانه را پایین می‌آورد. نتیجه این شد که یک جهش در تقاضای مسکن داشتیم که قیمت‌ها را بالا برد چون که موجودی مسکن نمی‌توانست با همان سرعت گسترش یابد (فدرال رزرو فقط نرخ‌های بهره کوتاه مدت را مستقیما کنترل می‌کند، اما نرخ‌های بهره کوتاه مدت بر نرخ‌های بلند مدت تاثیر می‌گذارند. علاوه بر این نرخ‌های بهره انعطاف‌پذیر بر وام‌های رهنی در واقع کوتاه مدت هستند و این وام‌های رهنی طی حباب مسکن بسیار پرخواهان شدند، چون سفته‌بازی روی افزایش قیمت‌های مسکن را تسهیل کردند.)
قیمت مسکن چنان شدید بالا رفت که افزایش آن خودپایدار شد (که همان پدیده حباب است). فدرال رزرو و سایر نهادهای بانکی چشمان خود را بر روی حباب بستند و فدرال رزرو (در آن زمان تحت ریاست برنانکه) خطای فاجعه‌باری کرد که به لمان برادرز اجازه ورشکستگی داد و پس از آن باعث شد صنعت بانکداری باور کند که فدرال رزرو اجازه ورشکستگی یک بانک مهم را می‌دهد، به طوری که این صنعت تمام اعتماد خویش به سیاست دولت را از دست داد و سرانجام مقررات‌زدایی مالی خیلی زیاد پیش رفت و به واسطه فشار رقابتی، بانک‌ها و سایر بنگاه‌های مالی را قادر و مجبور کرد ریسک‌هایی را بپذیرند که از دیدگاه اجتماعی (اگر نه خصوصی) بیش از حد بزرگ بودند. اما باز هم می‌گویم که نقش فانی می و فردی مک در همه این وقایع احتمالا اندک بوده است.