چگونه می‌توان تزریق سرمایه‌ بخش خصوصی به پروژه‌های زیرساختی را افزایش داد؟

نگاهی به مشارکت عمومی- خصوصی در کشورهای مختلف

1. تاریخچه مشارکت عمومی- خصوصی
در آمریکا1913-1890
مشارکت عمومی- خصوصی در آمریکا قدمت زیادی دارد و یکی از اولین موارد آن بر می‌گردد به تاسیس سیستم آبرسانی شهری نیویورک.

الکساندر همیلتون پیشنهاد الگویی عمومی-خصوصی را برای ساخت سیستم آبرسانی شهر نیویورک تحت یک شرکت خصوصی داد که یک سوم سهام آن متعلق به شهرداری بوده و پروژه تحت نظارت ممیزین مسوول باید انجام می‌شد.
همچنین ساخت و توسعه قطار شهری نیویورک در اوایل قرن 20، شاید تا به امروز همچنان مهم‌ترین نمونه مشارکت عمومی-خصوصی در تاریخ آمریکا باشد.
1980-1913
در این دوره مشارکت عمومی-خصوصی در حوزه حمل و نقل بسیار کمرنگ شد و در مقابل شرکت‌های خصوصی و دولت مالکیت و عملیات مربوط به سیستم‌های برق،گاز و آب و فاضلاب را بین خود تقسیم کردند.
دولت‌های بسیاری با شرکت‌های خصوصی وارد قرارداد شدند تا خدمات مختلفی از قبیل نگهداری ساختمان یا تامین غذای مدارس را به بخش خصوصی واگذار کنند؛ اما این قراردادها اغلب کوتاه‌مدت بودند و منجر به واگذاری زیرساخت‌ها یا سایر دارایی‌ها نمی‌شدند و به شرکت‌های خصوصی این اجازه را نمی‌دادند که از مصرف‌کنندگان به علت ارائه خدمات هزینه‌ای دریافت کنند.
2003-1980
در دوره ریگان دولت فدرال سعی کرد با ترغیب دولت‌های محلی و شهرداری‌ها به وارد شدن به قراردادهای گسترده‌تر با بخش خصوصی، نگرش موجود نسبت به مشارکت عمومی- خصوصی را تغییر دهد. تفکر عمومی به این سو پیش می‌‌رفت که بسیاری از دارایی‌های دولتی تحت نگهداری نامناسب، عملکرد ضعیف، سرمایه‌گذاری کم و استفاده بیش از مقدار لازم از نیروی انسانی در حال ارائه خدمات ضعیف هستند. در همین دوره در اروپا و استرالیا دولت‌ها در حال خصوصی‌سازی بسیاری از دارایی‌های دولتی بودند. در ایالات متحده برخی ایالت‌ها به‌طور آزمایشی تمامی امور جاده‌ها از قبیل طراحی، ساخت، نگهداری و مدیریت عوارض جاده‌ای را به بخش خصوصی واگذار کردند.
در 2003 شهردار آتلانتا مدیریت سیستم آب و فاضلاب را که به بخش خصوصی واگذار کرده بود از شرکت مربوطه پس گرفت و این رخداد از نظر منتقدان مشارکت عمومی-خصوصی شکستی بزرگ محسوب می‌‌شد.
2007-2004
اصلی‌ترین تلاش در راستای خصوصی سازی،تصمیم شهردار شیکاگو برای اعطای امتیاز انحصاری پل شیکاگو (Chicago Skyway) برای 99 سال به یک شرکت خصوصی بود.در سال 2006 ایالات و مناطق مختلفی امتیاز پروژه‌های خود را به بخش خصوصی اعطا کردند که از مهم‌ترین آنها می‌‌توان به پنسیلوانیا، ایلینویز، نیوجرسی و تگزاس نام برد.

2. ایرلند
کارشناسان ایرلندی با بررسی تجربه بین‌المللی مشارکت عمومی خصوصی، به این نتیجه رسیدند که در این کشور نیز در حوزه‌های حمل و نقل عمومی، ساخت جاده، سیستم آب و فاضلاب و پارکینگ‌های عمومی می‌توان از این مدل استفاده کرد. بنابراین پیشنهاد ساخت و راه‌اندازی مجموعه‌ای از پروژه‌ها را به صورت آزمایشی با این شیوه به دولت ارائه دادند. دولت نیز با قرار دادن شروطی برای ورود بخش خصوصی به این حوزه‌ها، طرح قانونی مربوطه را در آگوست 1998 تایید نموده و در ژانویه 1999 بخشی با عنوان دفتر مرکزی پروژه‌های مشارکت عمومی و خصوصی را در دپارتمان مالی خود تاسیس کرد.
روند رضایت‌بخش به‌کارگیری مدل مشارکت عمومی خصوصی و تبعات مفید آن در زمینه تامین منابع مالی بیشتر برای پروژه‌های مختلف زیرساختی از یک طرف و بهبود کیفیت ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌های زیرساختی مذکور از طرف دیگر، موجب بالا رفتن تمایل به استفاده از این شیوه گشت. تا جایی که در نیمه سال 2003، 36 پروژه‌ مشارکت بخش خصوصی و عمومی با ارزشی بالغ بر 5 میلیون پوند برای هر پروژه‌ و حدود 100 پروژه‌ کوچک‌تر دیگر تعریف و تصویب شد. عمده پروژه‌ها از سوی بخش خصوصی پیشنهاد و در توافق با مقامات محلی تعریف و اجرایی شدند. به علاوه کمک‌هایی از سوی دولت‌های محلی و شهرداری‌ها برای انجام پروژه‌های کوچک در چارچوب مشارکت عمومی خصوصی تعریف شده و در اختیار شرکت‌های خصوصی مشارکت‌کننده در پروژه‌هایی نظیر پارک‌ها، امکانات تفریحی و گذران اوقات فراغت قرار گرفت.
مجموع سرمایه‌گذاری‌های زیرساخت‌ها، بین سال‌های 2000 تا حدود 2006 حدود 17/6 میلیارد پوند بوده است که 85/1 میلیارد پوند آن با استفاده از روش مشارکت بخش خصوصی و عمومی انجام گرفته است؛ گرچه فرآیند انجام برخی پروژه‌ها عمدتا به دلیل نوع قرارداد و عدم پیش‌بینی دقیق و شفاف برخی اجزای کلیدی به کندی پیش رفته است و بیش از پیش طول کشیده است (Ter-Minassian,2004).

3. ویتنام
در ویتنام طی 10 سال گذشته، سرمایه‌گذاران بخش‌ خصوصی تلاش‌های بسیاری برای ورود در پروژه‌های زیر ساختی کشور را به خرج داده است. ویتنام در زمینه داشتن تاسیسات زیرساختی مختلف، در وضعیت خوبی قرار ندارد و در فرودگاه‌ها، صنعت مخابرات، جاده‌ها، بنادر و سیستم حمل‌ونقل نیاز به سرمایه‌گذاری وسیعی دارد.به منظور بهبود وضعیت سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و استفاده از سرمایه بخش خصوصی، روش BOT (ساخت، راه‌اندازی، انتقال) به عنوان یک روش جذاب از سوی بخش عمومی در ویتنام مورد استفاده قرار گرفته است. به این منظور در ابتدای دهه 90 دولت ویتنام قانون (ساخت، راه‌اندازی، انتقال) را آماده و تصویب نمود. در دهه گذشته بیش از 100 پروژه زیرساختی تحت روش (ساخت، راه‌اندازی، انتقال) به اجرا در آمده است که البته بخشی از این پروژه‌ها در زمان مشخص شده آماده و بهره‌برداری نگردیده‌اند که علت عمده به ضعف دانش و عدم شفافیت در فرآیند پروژه‌ پیش‌بینی و تحلیل ریسک در بخش‌های مختلف پروژه‌ برمی‌گردد.
دولت ویتنام جهت تشویق بخش خصوصی به منظور مشارکت در پروژه‌های (ساخت راه‌اندازی انتقال) اقداماتی تشویقی را نیز پیش‌بینی کرده است اقداماتی نظیر:
1) معافیت از پرداخت عوارض و مالیات بر درآمد برای 4 سال یا معافیت 8 سال برای پروژه‌هایی که از اهمیت بالاتری برخوردار بوده و دولت آنها را پیشنهاد و تشویق کرده است؛
2) دستگاه‌ها و تجهیزات مورد نیاز پروژه‌ از معافیت گمرکی برخوردار هستند.
ویتنام توانسته بیش از 100 پروژه‌ را با روش مذکور اجرایی نماید.

4.استرالیا
استفاده از مشارکت عمومی خصوصی در استرالیا از سال 1980 شروع شد و از آن به بعد پیشرفت مناسبی داشته است؛ به طوری که هم‌اکنون برای ارائه خدمات در حوزه‌های گسترده‌ای از جمله احداث و بهره‌برداری از پروژه‌های دارای جنبه اصلی اقتصادی (جاده‌ها، فرودگاه‌ها، راه‌آهن‌ها و...) و نیز تاسیسات زیرساختی اجتماعی (مدارس، بیمارستان‌ها،زندان‌ها و ...)
از این شیوه استفاده می‌‌شود. استرالیا شهرت خوبی در عملکرد مطلوب در تامین ملزومات پروژه‌های زیر ساختی بخش‌های مختلف دارد.
استفاده گسترده از مشارکت عمومی- خصوصی در استرالیا با رعایت سیاست‌های کلی‌ای صورت می‌گیرد که «سازمان مشارکت عمومی - خصوصی ملی» و نیز «سازمان زیرساخت‌های استرالیا» ابلاغ می‌کنند.
عوامل کلیدی در پیشرفت مشارکت عمومی خصوصی در استرالیا عبارتند از:
• وجود ذهنیت توانایی بخش خصوصی در مدیریت و زیرساخت‌های مختلف، در میان مدیران اجرایی بخش دولتی
• وجود رویه شفاف تامین و تجهیز مالی برای پروژه‌های زیرساختی با ابعاد بزرگ
• وجود دفتر تخصصی فدرال در زمینه طراحی قوانین مناسب و پرهیز از ایجاد محدودیت‌های بی‌مورد برای مشارکت بخش‌های دولتی - خصوصی در پروژه‌های زیرساختی
• وجود شبکه کارآیی از دپارتمان‌ها و دفاتر مشارکت عمومی خصوصی در ایالت‌ها
• فراهم کردن زمینه تعامل مناسب با همکاری سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی،پیمانکاران، تامین‌کنندگان تجهیزات و نیز موسسه‌های تامین مالی
4. شیلی
شیلی در زمینه مشارکت بخش خصوصی و عمومی از تجربیات موفقی برخوردار بوده و بخش قابل توجهی از پروژه‌های زیرساختی بزرگ در این کشور از طریق مشارکت بخش خصوصی و عمومی انجام شده است. برای مثال در سال 1994، 36 پروژه‌ با ارزش تقریبی 5/5 میلیارد دلار با روش مشارکت بخش خصوصی و عمومی آغاز گردید، که 24 پروژه‌ حمل و نقل عمومی و 9 فرودگاه را شامل می‌شد.
موفقیت شیلی در پروژه‌های مشارکت بخش خصوصی و عمومی به چندین عامل بستگی دارد:
1) یک چارچوب قانونی قوی و محکم و فاقد سخت‌گیری‌های بی‌مورد؛
2) فرآیندهای قانونی دقیق و شفاف که به خوبی تعریف شده‌اند؛
3) ایجاد چارچوب‌های مناسبی برای تقسیم مناسب ریسک بین بخش خصوصی و عمومی؛
بنابراین شاید بتوان در یک کلام مهم‌ترین عامل موفقیت شیلی را در پروژه‌های مشارکت بخش خصوصی و عمومی، ساختار قانونی شفاف و دقیقی دانست که در زمینه پروپوزال و تعریف پروژه‌ها و نیز طراحی چارچوب توافق مالی مناسب بین شریک دولتی و شریک بخش خصوصی حاکم است. همچنین ارزیابی و پایش منظم شرایط اجتماعی و محیطی در طول زمان ساخت هر پروژه، همواره از سوی شرکای دولتی مورد توجه قرار می‌گیرد، ضمن آنکه در طول زمان بهره‌برداری از پروژه‌ نیز این ارزیابی ادامه می‌یابد (Ter-Minassian,2004)

5. هند
در حالی که اقتصاد هند چهارمین اقتصاد بزرگ دنیا (با در نظر گرفتن معیار «برابری قدرت خرید») محسوب می‌شود، با شکاف‌های عمیقی بین عرضه و تقاضا در حوزه تاسیسات زیرساختی روبه‌رو است. اقتصاد با سرعت رشد بالا، افزایش فعالیت‌های صنعتی، جمعیت در حال رشد و توسعه کلی اقتصادی و اجتماعی نیاز به کیفیت بهتر خدمات آبرسانی و فاضلاب، جاده‌ها و بنادر مناسب‌تر و نیز تجهیزات مرتبط با تولید و توزیع برق را افزایش داده است. آن‌طور که در دهمین برنامه توسعه هند آمده، کمبود تاسیسات زیرساختی مختلف مهم‌ترین مانع بالا بردن سرعت رشد اقتصادی این کشور محسوب می‌شود. کمبود زیرساخت‌های با کیفیت مناسب سالانه 2-1درصد میزان تولید ناخالص داخلی هند را کاهش می‌دهد. برای مثال کارشناسان هندی محاسبه کرده‌اند که این کشور سالانه حدود 200 میلیارد روپیه به علت کیفیت پایین جاده‌ها متحمل ضرر می‌‌شود.
در طول برنامه 5 ساله دهم هند، میزان سرمایه‌گذاری لازم برای ایجاد زیرساخت‌ها حدود 250 میلیارد دلار پیش‌بینی شده است. بر اساس گزارش بانک جهانی در پایان دهه 1990 سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها کمتر از 4 درصد تولید ناخالص داخلی در سال بوده که می‌بایست این رقم در برنامه یازدهم هند به 8-7 درصد ارتقا یابد و این امر به سرمایه‌گذاری بسیار جدی بخش خصوصی نیاز دارد. این رقم باید در سال 2010 به حدود 100 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری سالیانه برسد که بسیار بیشتر از منابع بودجه‌ای دولت هند قرار داشته و این موضوع موجب توجه فزاینده دولت ملی و محلی به ایجاد زمینه و جذب مشارکت بخش‌خصوصی در سرمایه‌گذاری زیرساخت‌ها گردید.
بررسی‌ای که از سوی بانک جهانی در سال 2005 انجام گرفته نشان می‌دهد که 85 پروژه‌ با روش مشارکت بخش خصوصی و عمومی در 13 ایالت هند و با ارزش تقریبی حدود 80 میلیارد دلار در حال انجام است. این پروژه‌ها شامل جاده‌ها، معابر، فرودگاه‌ها، پایانه‌های حمل و نقل، پل‌ها و ... هستند که البته مشکلات و مسائلی موجب کند شدن بعضی از این پروژه‌ها گشته است. شاید بتوان یکی از مهم‌ترین این دلایل را عدم مهارت‌های کافی کارکنان دولت مرکزی و محلی در مدیریت ساختار یک مشارکت بخش خصوصی و عمومی دانست. از این رو ایجاد ظرفیت‌های لازم در مدیریت محلی و دولتی ضروری و کلیدی به شمار می‌رود. (1)

6. چین
مشارکت عمومی خصوصی در چین در دهه 80 و با احساس نیاز شدید چینی‌ها برای بهبود کمی و کیفی تاسیسات مختلف زیرساختی در راستای رشد اقتصادی و در جهت کاهش فشارهای تامین مالی وارد بر بخش عمومی و دولت آغاز شد. با این وجود ضعف موسسات و سیستم حقوقی و اداری موجود، کماکان اصلی‌ترین مانع در راه توسعه مشارکت عمومی خصوصی محسوب می‌شود.
اولین دوره توسعه مشارکت عمومی خصوصی از اواسط دهه 80 شروع و تا اواسط دهه 90 میلادی به طول انجامید.پروژه نیروگاه «شن‌ژن» اولین پروژه موفق BOT بود که با همکاری یک شرکت هنگ کنگی به انجام رسید.در اواسط دهه 90، استفاده از این شیوه در پروژه‌های مختلف به شدت افزایش یافت.پروژه‌های BOT در این دوره اغلب در بخش‌های نیروگاهی و آبرسانی بود مانند پروژه نیروگاهی «لایبین» (Laibin) در استان گوانگ‌ژی (Guangxi) یا پروژه نیروگاهی «چانگشا» (Changsha) و پروژه سیستم آبرسانی «چنگدو» (Chengdu).
از آن پس شیوه BOT نظر دولت چین را جلب کرد زیرا با این شیوه فشارهای تامین مالی از روی دوش دولت برداشته می‌‌شد، و با جذب سرمایه‌گذارهای مختلف، زیرساخت‌های کشور با سرعت مناسبی رشد می‌نمود. در این شرایط و برای کنترل بهتر پروژه‌ها، دولت مجموعه‌ای از دستورالعمل‌ها و قوانین لازم را تهیه و برای اجرا به بخش‌های مرتبط فرستاد. به این ‌ترتیب نخستین موج رشد سرمایه‌گذاری‌های BOT در پایان دهه 90 به اتمام رسید.
دومین موج در شروع قرن بیستم و با توجه کارشناسان دولتی به شکاف موجود بین میزان تاسیسات زیرساختی موجود با میزان تاسیسات مورد نیاز به عنوان یکی از اصلی‌ترین موانع رشد و توسعه اقتصادی چین آغاز شد. از آنجا که این شکاف قابل ترمیم با سرمایه‌های دولتی نبود، نیاز به استفاده از شیوه‌های مشارکت عمومی خصوصی از جمله BOT افزایش یافت و به همین جهت دولت محدودیت‌های قانونی موجود در این زمینه را
کاهش داد.
تغییرات قانونی و تصویب قوانین جدید برای آسان‌سازی و گسترش مشارکت عمومی خصوصی دومین موج این شیوه انجام پروژه‌ها را به همراه داشت که بسیار گسترده‌تر از موج نخست بود،برای مثال اغلب استادیوم‌ها و بناهای ورزشی المپیک پکن به این شیوه ساخته شدند.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
تجربیات جهانی نشانگر آن است که درصورت وجود ساختارهای ارتباطی شفاف و دقیق و پیش‌بینی و تحلیل ریسک‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و نیز تکنیکی پروژه‌های دارای چارچوب مشارکت عمومی خصوصی، چنین پروژه‌هایی خواهند توانست افزایش تزریق سرمایه بخش خصوصی به پروژه‌های زیرساختی مختلف را به همراه داشته و به این ترتیب کمیت و هم کیفیت سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی را افزایش دهند (Asian Development Bank, 2006).
با این اوصاف به نظر می‌رسد که شهرهای ایران به ویژه کلان‌شهرها، می‌توانند از این روش، با توجه به استفاده فراگیر و گسترده آن در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته و تجربیات گوناگون و متنوع موجود در انجام پروژه‌های مختلف شهری به ویژه در بخش حمل و نقل عمومی، احیای بافت‌های فرسوده، گسترش زیرساخت‌های فناوری اطلاعات، ایجاد فضای اوقات فراغت و تفریحی، معابر، بزرگراه‌های شهری و امثالهم استفاده نمایند. اما با توجه به اجزای یک مشارکت بخش خصوصی و عمومی موفق، تحلیل پیامدها و ایجاد زمینه‌ها و بسترهای قانونی و اجتماعی مربوطه ضرورتی کلیدی دارد.
* [email protected]
** [email protected]
پاورقی
1- ADB,2006


پرونده‌ای در مورد کاربرد «مشارکت عمومی - خصوصی»
موج تلاش برای بهره‌گیری بیشتر از حضور بخش خصوصی در زمینه پروژه‌های مختلف زیرساختی، از حدود سه دهه پیش در بسیاری از اقتصادهای توسعه‌یافته آغاز شده و تدریجا در اقتصادهای در حال توسعه نیز رواج یافته است. در چارچوب این رویکرد، دولت‌های ملی و نیز دولت‌های محلی و شهرداری‌ها می‌کوشند تا با استفاده از رویکرد «مشارکت عمومی خصوصی» (Public Private Partnership)، بسترهای لازم را برای حضور بیشتر بخش خصوصی در ساخت، راه‌اندازی و نیز بهره‌برداری از پروژه‌های متنوع زیرساختی فراهم سازند؛ از نیروگاه‌های برق گرفته تا جاده‌های بین‌شهری و از زیرساخت‌های مرتبط با توسعه فناوری اطلاعات گرفته تا پروژه‌های کوچکی مانند ساخت و بهره‌برداری از پارک‌های محلی.
به این ترتیب دولت‌های ملی و نیز شهرداری‌ها می‌کوشند تا بخشی از وظایف سنتی خود در زمینه عرضه کالاها و خدمات عمومی (Public Good) را به بخش خصوصی واگذار نموده و از طریق طراحی قراردادهای مشارکتی مناسب، انگیزه‌های بخش‌خصوصی برای کاهش هزینه‌های ساخت و بهره‌برداری پروژه‌ها و نیزارائه نوآوری‌هایی به منظور کاهش هزینه‌های مربوطه را تقویت نمایند.
صفحه اندیشه اقتصادی روزنامه دنیای اقتصاد در پرونده پیشین خود در زمینه «مشارکت عمومی خصوصی» (منتشره در صفحات 28 و 29 روزنامه دنیای‌اقتصاد مورخه دوشنبه 14 شهریور 1390)، کوشید تا مفاهیم کلی و مبانی مربوطه را بررسی کند. لینک مقالات این پرونده، در آدرس اینترنتی زیر قابل مشاهده است:
http://www.donya-e-eqtesad.com/Default_Services.asp?chid=423&name=اندیشه اقتصاداینک در پرونده پیش‌رو، به بررسی اجمالی برخی نمونه‌های کاربرد مشارکت عمومی_خصوصی در مناطق مختلف دنیا می‌پردازیم.

 قراردادهای BOT، رایج‌ترین شیوه مشارکت عمومی خصوصی
در چارچوب قراردادهای BOT، بخش خصوصی فرآیند «ساخت» (Build) یک پروژه زیرساختی را بر عهده گرفته و سپس برای جبران هزینه‌های ساخت پروژه، امتیاز «بهره‌برداری» (Operate) و کسب درآمد از آن را برای یک دوره زمانی مشخص در اختیار می‌گیرد. پس از پایان این دوره زمانی، پروژه مذکور به صورت خودکار به بخش دولتی واگذار می‌شود. برای مثال در فرآیند ساخت یک جاده دورن‌شهری یا بین‌شهری در چارچوب قرارداد BOT، یک شرکت خصوصی (یا کنسرسیومی از چند شرکت خصوصی) فرآیند ساخت جاده و نیز تامین مالی هزینه‌های مربوطه را بر عهده می‌گیرند. پس از اتمام ساخت جاده، برای مدت معینی (مثلا 10 یا 15 ساله)، بخش خصوصی می‌تواند در چارچوب مقررات خاصی که در قرارداد اولیه تعیین شده است، به دریافت عوارض از خودروهای عبوری پرداخته و به این ترتیب اصل و سود منابع مالی سرمایه‌گذاری‌شده خود را پوشش دهد. پس از پایان این دوره زمانی، مالکیت جاده به بخش دولتی واگذار شده و بخش دولتی تصمیم می‌گیرد که دریافت عوارض از خودروهای عبوری ادامه یابد یا نه. طبیعتا قراردادهای مشابهی می‌تواند برای احداث خطوط مترو، راه‌اندازی شبکه اینترنت پرسرعت وایرلس در مکان‌های عمومی و پروژه‌های زیرساختی مشابه در داخل شهرها به کار گرفته شود. نکته مهم دیگر در طراحی جزئیات قراردادهای BOT، آن است که اگر دوره زمانی تعیین‌شده برای بخش خصوصی در زمینه واگذاری امتیاز بهره‌برداری و کسب درآمد از پروژه، دقیقا از زمان آغاز به ساخت پروژه آغاز شود، در آن صورت انگیزه بخش خصوصی برای ایجاد سرعت در احداث پروژه نیز، در سطح مطلوبی حفظ خواهد شد. در نقطه مقابل اگر دوره زمانی مذکور از زمان اتمام ساخت پروژه و متقارن با آغاز فرآیند بهره‌برداری آغاز شود، بخش خصوصی انگیزه چندانی برای تسریع در ساخت پروژه نخواهد داشت.