لزوم متوازن کردن اختیارات و سطح پاسخگویی بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی ، راهکار اصلی کنترل تورم است لزوم متوازن کردن اختیارات و سطح پاسخگویی بانک مرکزی علاوه بر این اواخر سال گذشته، موضوع تصویب برنامه پنجم توسعه در مجلس مطرح بود و مواد 80 و 81 این برنامه به ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی و اعضای شورای پول و اعتبار و همچنین نحوه تعیین رییس‌کل بانک مرکزی اختصاص داشت که در رسانه‌ها به طرح «استقلال بانک مرکزی» مشهور شد. این مواد برنامه پنجم نهایتا مورد تایید شورای نگهبان واقع نشد و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردید. نظر به اهمیت موضوع، مجمع تشخیص مصلحت نظام تصمیم‌گیری درباره این مواد را در فرصت کوتاه باقی‌مانده از سال 89 به صلاح ندانست؛ بنابراین بررسی آن را به سال 90 موکول نمود. در حال حاضر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به لحاظ ساختاری در درجه پایینی از سطح اختیارات و به تبع آن پاسخگویی در برابر عواقب سیاست‌های پولی قرار دارد و ضروری است که در قوانین مرتبط اصلاحاتی صورت گیرد. این مقاله به بیان ضرورت افزایش اختیارات بانک مرکزی به منظور پاسخگو کردن آن، به‌عنوان راهکار اساسی در جهت کنترل تورم می‌پردازد و نکاتی را در مورد نحوه عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی و رابطه این بانک با شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد تعیین سیاست‌های پولی در کشور ارائه می‌دهد. همچنین سعی شده است بر این نکته تاکید شود که موضوع افزایش اختیارات بانک مرکزی باید با نگرش «متوازن کردن سطح اختیارات و پاسخگویی بانک مرکزی» تدوین شود و توجه شود که اساس این موضوع باید به کاهش مداخلات سیاسی در امور اقتصادی و به ویژه بخش پولی و بانکی اقتصاد منجر شود. لازم به توجه است که اگر طرح افزایش اختیارات بانک مرکزی قرار باشد به معنای تضعیف دولت تفسیر شود، به میدان سهم خواهی دولت و مجلس تبدیل خواهد شد و نهایتا باعث خواهد شد که بانک مرکزی از دو جهت تحت فشار سیاسی قرار گیرد؛ به طوری ‌که مجبور باشد علاوه بر منافع سیاسی دولت، ملاحظات مجلس را نیز تامین نماید و این اساسا با فلسفه «افزایش اختیارات با هدف پاسخگویی» مغایرت دارد. کما اینکه طرح استقلال بانک مرکزی در برنامه پنجم مصوب مجلس به همین سرنوشت ختم گردید و هم اکنون منتظر اعلام نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام است. موضوع افزایش اختیارات بانک مرکزی، به این معنا که بانک مرکزی بتواند سیاست‌های پولی و اعتباری را فارغ از هر گونه فشار سیاسی دولت و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا نماید و در قبال آن نسبت به نتایج این سیاست‌ها پاسخگو باشد، موضوعی است که در دو دهه اخیر به‌عنوان راهکار اصلی کنترل تورم و عموما با عنوان «استقلال بانک مرکزی از دولت» در جهان مطرح شده است. شمار زیادی از کشورهای جهان در این دوره به بازنگری‌ در سطح اختیارات بانک مرکزی در برابر دولت پرداخته‌اند و تغییرات اساسی در قوانین مربوطه اعمال کرده‌اند. در نتیجه این تغییرات، میانگین تورم جهانی از سال 1990 تاکنون کاهش چشمگیری داشته است، به‌نحوی که هم‌اکنون وجود تورم دو رقمی، پدیده‌ای بسیار دور از انتظار در کشورهای مختلف جهان قلمداد می‌شود. در سال 2007 تنها 16 کشور در جهان تورم بیش از یک رقم را تجربه کردند و انتظار می‌رود که تعداد این کشورها رو به کاهش باشد. این در حالی است که قانون پولی و بانکی ایران مصوب 1351 است و از آن زمان تغییرات مهمی در آن ایجاد نشده است و در کنار آن طی 33 سال گذشته جز چهار سال هیچ‌گاه تورم کمتر از 10 درصد نبوده و میانگین تورم سالانه در این سال‌ها بالای 18 درصد بوده است. موضوع افزایش اختیارات بانک مرکزی در برابر دولت‌ها با آنکه در ادبیات اقتصادی موضوع جدیدی نیست، اما با افزایش شواهد تجربی و نیز توسعه نظری، قوت یافته و به موضوع مهمی تبدیل گشته است. افزایش اختیارات بانک مرکزی در برابر دولت تاثیرات زیادی بر عملکرد اقتصاد کلان دارد. طرح این موضوع در ادبیات اقتصادی، از وجود انحرافات تورمی2 در سیاست‌های پولی دولت آغاز شد. گرایش دولت‌ها به گسترش حجم پول و عدم اختیار بانک مرکزی در جلوگیری از آن، موجب به‌وجود آمدن نرخ‌های تورم بالا در دهه 1970 و اوایل دهه 1980 در بسیاری از کشورهای صنعتی شد. مصادیق دیگر آن، نرخ‌های تورم دو رقمی در کشورهای در حال توسعه است. تئوری‌های مدرن اقتصاد کلان این انحرافات را به ناسازگاری‌های پویای سیاست پولی در قالب منحنی فیلیپس یا انگیزه درآمدی دولت‌ها از مالیات تورمی، یا ترکیبی از هر دو مورد نسبت می‌دهند. در کنار تکامل تئوری‌های اقتصادی در این زمینه، بانکداری مرکزی در سرتاسر جهان موجی از تغییرات را تجربه کرده‌است. در 25 سال پیش تنها بانک‌های مرکزی آمریکا، آلمان (Bundes bank) و بانک ملی سوئیس از استقلال حقوقی برخوردار بودند. امروزه از شیلی و ونزوئلا گرفته تا فیلیپین، بانک مرکزی به عنوان یک نهاد معتبر برای سیاست پولی متعهد به تثبیت قیمت‌ها، پذیرفته شده است. کشورهای عضو اتحادیه اروپا پس از اصلاح قوانین بانک مرکزی خود در سال 1998 پول واحد اروپا (یورو) را تاسیس کردند و بانک مرکزی اروپا اکنون به عنوان مستقل‌ترین نهاد سیاست‌گذار پولی فعالیت می‌نماید. این موضوع در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه (کشورهای آمریکای لاتین، پاکستان، آفریقای جنوبی) نیز گسترش یافته است. اقتصادهای متمرکز پیشین نیز که اغلب توسط کمک‌های فنی صندوق بین‌المللی پول تشویق می‌شدند، با این مبحث بیگانه نیستند. همچنین در برخی از کشورهای آمریکای لاتین گسترش استقلال قانونی بانک‌های مرکزی به همراه سیاست‌های کلانی که به‌کار گرفته شده‌اند باعث کاهش تورم از میانگین 3 رقمی در دهه 90 به میانگین یک رقمی در سال 2004 شده است. یکی از نظریات متداول اقتصادی و مدافع افزایش اختیارات بانک مرکزی این است که دولت‌ها و مجالس که نهادهای سیاسی وابسته به رای مردم و موقتی محسوب می‌شوند، معمولا خواستار سیاست‌های پولی انبساطی هستند تا بتوانند نیازهای مالی خود را برآورده سازند؛ بنابراین ریسک‌ها و مضرات تورم آینده را نادیده می‌گیرند. دولت‌ها سعی دارند با افزایش بودجه و اتخاذ سیاست‌های مالی انبساطی، رضایت مردم را در راستای وعده‌های سیاسی خود جلب نمایند. چنین سیاست‌هایی عمدتا کسری بودجه را به دنبال خود دارند و ارمغان آن برای مردم تورمی است که حداقل یک سال بعد نمود پیدا می‌کند. در زمانی که دولت دچار کسری بودجه می‌شود و آن را از طریق بانک مرکزی (چاپ پول) تامین می‌کند هنوز تورمی اتفاق نیفتاده است و قدرت خرید پول‌های در اختیار دولت کاهش نیافته است؛ اما در سال‌های بعد، تورم ناشی از افزایش نقدینگی دامنگیر مردم می‌شود و از قدرت خرید آنها می‌کاهد؛ بنابراین این تورم یک مالیات غیرقانونی است که به تصویب مجلس نرسیده است؛ بنابراین به منظور جلوگیری از تحمیل فرآیند انتشار پول جدید توسط دولت به بانک مرکزی چه از طریق استقراض و چه از طریق فروش اجباری دارایی‌های ارزی به بانک مرکزی جهت جبران کسری بودجه، بانک مرکزی می‌بایست در این زمینه از دولت استقلال عمل داشته باشد. به بیان دقیق‌تر، مدل‌های اقتصادی بر دو عامل مهم تاکید دارند که موجب تمایل دولت به ایجاد تورم با ابزار سیاست پولی می‌گردد. این دو عامل عبارتند از: 1- تمایل به تحریک بخش حقیقی اقتصاد مانند تولید و اشتغال 2- کسب درآمد از طریق تورم. نمونه‌های فراوانی در جهان وجود دارد که دولت‌ها در جهت تحریک بخش حقیقی اقتصاد، بودجه‌های عمرانی خود را بیش از اندازه افزایش داده‌اند و این افزایش در نهایت منجر به ایجاد تورم شده است. چاپ پول (انبساط پولی)، یکی از راه‌های تامین مالی مخارج دولت‌ها است، البته میزان استقراض مجاز دولت از بانک مرکزی در کشورهای مختلف، متفاوت است. در بسیاری از کشورها، دولت خود را محق می‌داند تا مستقیما از بانک مرکزی استقراض نماید و از این مزیت برای تامین مالی بخش قابل‌توجهی از مخارجش استفاده نماید. این امر در کشورهای با بازار سرمایه کوچک و ناکارآمد که دولت در آن قادر به انتشار اوراق قرضه نیست و سیستم مالیاتی نیز به اندازه کافی کارآ نیست، بیشتر به چشم می‌خورد و این دولت‌ها اغلب، کسری بودجه خود را از طریق چاپ پول تامین می‌نماید. در برخی از کشورها نیز هر چند که محدودیت‌های قانونی مستقیم برای استقراض دولت از بانک مرکزی وجود دارد، ولی به علت عدم ضمانت اجرایی قانون یا تسلط ساختاری دولت بر بانک مرکزی، دولت به طور محسوس برای تامین مالی مخارجش به این استقراض‌ها تکیه دارد. در ایران نیز هرچند از برنامه سوم به بعد استقراض از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه دولت ممنوع شده است، اما ساختار نفتی اقتصاد ایران باعث شده است که دولت با پرداخت دلارهای نفتی به بانک مرکزی مبادرت به تامین کسری بودجه خود نماید و در اکثر موارد بانک مرکزی برای تامین ما به ازای ریالی آن در ازای افزایش پایه پولی دست به چاپ پول و افزایش نقدینگی می‌زند؛ چرا که نمی‌تواند بخش عمده این دلارهای نفتی را در بازار به فروش برساند، البته وجود بدهی‌های بالاتر، انگیزه دولت‌ها برای ایجاد تورم‌های بالاتر را نیز بیشتر می‌کند. در واقع تورم موجب کاهش ارزش حقیقی بدهی‌های اسمی دولت می‌گردد. به طور خلاصه، مبتنی بر قوانین موجود باید گفت بانک مرکزی در ایران دارای اختیارات واقعی در حوزه سیاست‌های پولی نظیر نرخ رشد حجم پول یا نرخ بهره نیست که بتوان انتظار داشت نسبت به عواقب آن؛ یعنی تورم پاسخگو باشد. در حال حاضر شورای پول و اعتبار که ساختاری شورایی دارد و متشکل از اعضایی از قوای سه گانه و بخش خصوصی و تعاونی با اکثریت دولتی است، متولی اصلی تعیین سیاست‌های پولی است؛ بنابراین بانک مرکزی خود را نسبت به تورم که از عواقب سیاست‌های پولی است پاسخگو نمی‌داند. هر چند رییس‌کل بانک مرکزی رییس شورای پول و اعتبار است اما از نظر ترکیب اعضای شورا، اختیار چندانی در تعیین سیاست‌های پولی ندارد. کما اینکه در تدوین بسته سیاستی اخیر، بانک مرکزی نتوانست نظر شورای پول و اعتبار را برگرداند. از سوی دیگر امکان عزل و نصب‌های مکرر رییس‌کل بانک مرکزی توسط رییس‌جمهور، باعث می‌شود سیاست‌های پولی کاملا متاثر از خواست دولت‌ باشد. مطابق قوانین موجود عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی برای رییس‌جمهور بسیار ساده‌تر از عزل و نصب وزرا است؛ در صورتی که نظریات اقتصادی و تجربه موفق بسیاری از کشورهای جهان، عکس آن را توصیه می‌کند. با توجه به آنکه موضوع بررسی مواد 80 و 81 لایحه برنامه پنجم مصوب مجلس و مورد اختلاف با شورای نگهبان هم اکنون در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارد، در ادامه این مقاله ضمن آسیب شناسی وضع موجود، به ارائه راهکارهایی در جهت افزایش سطح اختیارات و پاسخگویی بانک مرکزی پرداخته می‌شود. این مواد از لایحه برنامه پنجم تنها در نحوه انتصاب رییس‌کل و همچنین ترکیب شورای پول و اعتبار اصلاحاتی صورت داده است که به نظر می‌رسد در رفع ایرادات ساختاری رابطه دولت و بانک مرکزی کافی نباشد. تاکید می‌شود بازنگری در نوع رابطه دولت و بانک مرکزی باید منجر به افزایش مسوولیت‌پذیری بانک مرکزی نسبت به تورم باشد. حتی اگر در مسیر دستیابی به این هدف مخالفت دولت وجود داشته باشد. بدین منظور، ایرادات نهادی و ساختاری کنونی که در تعیین جایگاه، اهداف و ماموریت‌های بانک مرکزی موثر هستند و عمدتا مبتنی بر قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 می‌باشد و لازم است مورد بازنگری قرار گیرد در چهار دسته ذیل تقسیم بندی و بررسی می‌گردد: 1- گستردگی و تعدد اهداف و وظایف بانک مرکزی و لزوم اعلام یک هدف اصلی و مشخص چنانچه در ماده 10 قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 تصریح شده است، هدف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است. دیگر وظایف بانک مرکزی نیز در مواد 11 تا 16 این قانون آمده است. تعیین چند هدف برای بانک مرکزی موجب کاهش میزان پاسخگویی آن می‌گردد. معمولا عملکرد بر مبنای میزان حصول اهداف مصوب سنجیده می‌شود. کنترل عملکرد ابتدا با وجود یک و نه چند هدف و در درجه دوم با وجود یک هدف مصوب دقیق و شفاف تسهیل می‌شود. به بیان دیگر هرچه اهداف مصوب شفاف‌تر و کمتر باشد پاسخگویی بهتر اتفاق می‌افتد نسبت به زمانی که اهداف مصوب کیفی و چندگانه باشد. اعلام یک هدف واحد (یا یک هدف اصلی) نسبت به اهداف متعدد اولویت‌بندی نشده، مقامات و مسوولان را قادر می‌سازد که به طور موثرتری عملکرد بانک را کنترل کنند. از آنجا که هدف از افزایش اختیارات بانک مرکزی افزایش میزان پاسخگویی این بانک نسبت به عواقب سیاست‌های پولی و به خصوص تورم است، بنابراین وجود یک هدف مصوب دقیق و شفاف به منظور نظارت قاطعانه بر عملکرد بانک مرکزی از پیش‌نیازهای افزایش اختیارات بانک مرکزی است. در واقع تعدد اهداف، موجب کاهش مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی بانک مرکزی در قبال تورم می‌گردد. وجود یک هدف مشخص، معیاری برای سنجش عملکرد بانک مرکزی نزد افکار عمومی و دلیل قاطعی در عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی است. به‌ همین منظور هدف نهایی بانک مرکزی بهتر است تنها ثبات قیمت‌ها تعیین گردد. همچنین تعیین یک مقدار تصریح شده برای تورم می‌تواند مسوولیت بانک را نسبت به این هدف بیشتر کند. بر اساس نظریات اقتصادی و تجربه کشورها می‌توان ادعا نمود در کنار همه عوامل موثر در تورم، اختلالات سیاست پولی اصلی ترین عامل رخداد تورم‌های بالا (دو رقمی) است؛ بنابراین بانک مرکزی باید در ازای افزایش اختیارات، نسبت به تورم دو رقمی در کشور پاسخگو باشد؛ بنابراین هدف پیشنهادی برای بانک مرکزی ثبات قیمت‌ها و دستیابی به یک بازه تورمی یک رقمی است. همچنین به دلیل لزوم هماهنگی بانک مرکزی با سیاست‌های اقتصادی دولت، دستیابی به هدف تورمی مصوب در برنامه‌های توسعه در محدوده تورم یک رقمی می‌تواند به عنوان اهداف میانی بانک مرکزی معین گردد. در هر صورت بانک مرکزی باید نسبت به تورم خارج از بازه تعیین شده نزد افکار عمومی، رسانه‌ها و مقامات پاسخگو باشد. 2- عدم امکان نظارت و مسوولیت‌خواهی از ساختار شورای پول و اعتبار و لزوم افزایش اختیارات بانک مرکزی در به‌کارگیری ابزارهای سیاست پولی یکی از اصول مندرج در قوانین بانک مرکزی کشورها این است که برای خدشه‌دار نشدن هدف «پاسخگویی» مسوولیت سیاست پولی در اختیار یک سازمان قرار داده شده است و قابل‌تقسیم کردن نیست. سیاست‌گذاری پولی باید در نهادی متمرکز شود که امکان پاسخگویی نسبت به عواقب آن وجود داشته باشد. از سوی دیگر، بانک مرکزی به عنوان تنها نهاد متولی ثبات قیمت‌ها در کشور، باید ابزارهای سیاست پولی را در اختیار داشته باشد تا بتوان از او انتظار پاسخگویی داشت؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود ترکیب اعضای شورای پول اعتبار که هم اکنون متشکل از نمایندگانی از هر سه قوه و بخش خصوصی و تعاونی است به گونه‌ای اصلاح شود که نهایتا بانک مرکزی مسول اصلی تدوین سیاست‌های پولی و پاسخگو نسبت به نتایج آن باشد. در واقع باید شورای پول و اعتبار نهادی ذیل بانک مرکزی باشد نه حاکم بر آن. ترکیب متنوع اعضای شورای پول و اعتبار، با دخالت دادن نهادهای مختلف کشور در فرآیند تصمیم‌گیری باعث می‌شود مسوول و متولی مشخصی‌ برای تصمیمات و سیاست‌های پولی وجود نداشته باشد. این امر منجر به عدم پاسخگویی درقبال عواقب اجرای سیاست‌ها خواهد شد. اصولا امکان نظارت و پاسخ خواهی از نهادهایی که ساختار شورایی دارند چندان میسر نیست. در ادبیات اقتصادی تصریح می‌شود، افزایش اختیارات بانک مرکزی و مستقل کردن آن از دولت، هزینه‌ای است که حکومت‌ها به منظور پاسخگو کردن بانک مرکزی می‌پردازند. ترکیب موجود باعث شده است که هیچ نهاد مشخصی پاسخگوی تورم و اختلالات پولی نباشد. 3- وابستگی عملکردی بانک مرکزی به دولت و لزوم بازنگری در وظایف بانک مرکزی در قبال دولت در ماده 12 قانون پولی و بانکی مصوب سال 51 تصریح شده است که بانک مرکزی بانکدار دولت است و انجام عملیات بانکی وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی بر عهده بانک مرکزی است. این موضوع به صراحت وابستگی عملکردی بانک مرکزی به دولت را نشان می‌دهد. از جمله مواردی که به شدت در عملکرد بانک مرکزی مهم است، نحوه تخصیص وام و تامین مالی دولت و موسسات دولتی است. در بند الف ماده 12 قانون پولی بانکی، بانک مرکزی موظف به انجام کلیه عملیات بانکی دولت و موسسات دولتی است که از آن جمله تبدیل دارایی‌های ارزی دولت به ریال می‌باشد. این مساله بار‌ها باعث افزایش پایه پولی و تورم شده است؛ به خصوص در مواقعی که دولت برای تامین کسری بودجه با اعطای ارزهای نفتی، بانک مرکزی را در مدت کوتاهی موظف به تخصیص ریالی می‌نماید. بانک مرکزی نیز که نمی‌تواند در فرصت کوتاهی که در اختیار دارد معادل ریالی آن را از نقدینگی موجود در اقتصاد تامین نماید ناگزیر از چاپ پول و افزایش نقدینگی در ازای افزایش پایه پولی ناشی از دارایی‌های ارزی است. همچنین در ماده 13 این قانون، بانک مرکزی مجاز به اعطای وام و تضمین تعهدات دولت، وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است که در تبصره1 این ماده آمده است: «دادن وام و اعتبار و تضمین وام و اعتبارات اعطایی به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، موکول به تضمین وزارت امور اقتصادی و دارایی است.» همچنین در تبصره2 این ماده تصویب آیین نامه‌های اجرایی آن به شورای پول و اعتبار – که با قانون موجود اکثریت دولتی در آن حاکم است- واگذار شده است. در حقیقت بانک مرکزی که از آن به عنوان بانک بانک‌ها نیز یاد می‌کنند باید متولی سیاست پولی و عرضه پول و نظارت بر جریان خلق پول در اقتصاد باشد، اما چنانچه اشاره شد، وظایف بانک مرکزی در ماده 12 قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 با این نگاه تدوین شده که بانک مرکزی بانکدار دولت است. در صورتی که بسیاری از وظایفی که در این ماده به بانک مرکزی محول شده، قابل‌تحویل به بانک ملی ایران به عنوان یک بانک دولتی است. پیشنهاد می‌شود محتوای این بند از ماده 12 قانون پولی و بانکی حذف و به جای آن تدبیری اندیشیده شود که بانک مرکزی مکلف به انجام کلیه عملیات بانکی دولت نباشد و خصوصا نسبت به تبدیل دارایی‌های ارزی دولت به ریال که عمدتا از محل فروش نفت عاید دولت می‌شود، دارای اختیار عمل باشد. به عبارت دیگر، بانک مرکزی موظف باشد تا حدی که به تشخیص خود، به اختلال در دستیابی به هدف تورمی تصریح شده در قانون منجر نمی‌گردد نسبت به تبدیل دارایی‌های ارزی دولت، مصوب بودجه سالانه، با دولت همکاری کند. 4- امکان عزل و نصب‌های مکرر رییس کل بانک مرکزی و لزوم تجدید نظر در نحوه انتصاب و عزل رییس کل بانک مرکزی رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که همه اعضای آن از بدنه دولت هستند با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌گردد. تمام کسانی که در تعیین رییس کل بانک مرکزی دخالت دارند کاملا وابسته به دولت هستند و هیچ نظارت قانونی خارج از دولت بر انتصاب آنها وجود ندارد. مهم‌تر از آن هیچ‌گونه منعی برای برکناری رییس کل بانک مرکزی در قانون دیده نشده است. غالبا در قوانین دیگر کشورها رییس بانک و هیات‌مدیره تحت یک روند کثرت گرا نصب و عزل می‌گردند تا امکان جابجایی‌های زود هنگام رییس و هیات‌مدیره سلب شود، اما در ایران عزل و نصب رییس کل بانک مرکزی بدون هر گونه محدودیت قانونی و به‌طور مستقیم توسط رییس‌جمهور صورت می‌گیرد. البته اقتضائات اقتصادی سیاسی جمهوری اسلامی ایران مانع از شکل‌گیری بانک مرکزی کاملا مستقل از دولت می‌شود. کما اینکه در بسیاری از کشورها که در افزایش اختیارات بانک مرکزی موفق بوده‌اند، بانک مرکزی کاملا مستقل از دولت نیست بلکه حالات بینابینی بیشتر مورد توجه بوده است. به هر صورت در کشور ایران نیز لزوم هماهنگی رییس‌کل بانک مرکزی و رییس‌جمهور در پیشبرد سیاست‌های اقتصادی ضروری است. رییس‌جمهور به عنوان رییس قوه مجریه نسبت به عواقب سیاست‌های اتخاذ شده در همه زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود را در مقابل افکار عمومی پاسخگو می‌داند، بنابراین لازم است رییس‌جمهور نقش موثری در تعیین رییس‌کل بانک مرکزی در دوره ریاست جمهوری خود داشته باشد، اما در عزل رییس‌کل بانک مرکزی منصوب شده از سوی رییس‌جمهور می‌توان موانعی قائل شد تا رییس‌کل با فراغ بال بیشتری در جهت دستیابی به هدف تورمی تعیین شده عمل نماید و نگران عزل خود به خاطر پیگیری هدف تورمی مصرح در قانون نباشد. اتخاذ یک رویکرد کثرت‌گرا در عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی سناریو‌های مختلفی را متصور می‌سازد که در آن امکان عزل و نصب‌های سریع و زود هنگام سلب شود. با توجه به شرایط خاص اقتصادی ایران، پیشنهاد می‌شود، تنها در عزل رییس‌کل بانک مرکزی سختگیری صورت گیرد. بدین معنا که رییس‌جمهور راسا نتواند پیش از موعد و در شرایطی که هدف تورمی محقق شده است، رییس‌کل بانک مرکزی را عزل نماید. در این شرایط در صورتی که رییس‌جمهور بخواهد رییس‌کل بانک مرکزی را عزل نماید لازم است نیازمند جلب موافقت نهاد دیگری خارج از دولت باشد. این نهاد می‌تواند مجلس شورای اسلامی، روسای سایر قوا، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام یا هر ترکیب دیگری باشد. اعمال این محدودیت از عزل و نصب‌های پی در پی رییس‌کل بانک مرکزی بنا به اقتضائات سیاسی جلوگیری خواهد کرد. از طرف دیگر در صورتی که امکان عزل پیش از موعد رییس‌کل بانک مرکزی تنها به پیشنهاد رییس‌جمهور میسر باشد، امکان تبانی دولت و بانک مرکزی وجود خواهد داشت. به طوری که رییس‌کل بانک مرکزی در ازای کسب اطمینان از رییس‌جمهور مبنی بر عدم برکناری خود، به خواسته‌های سیاسی دولت که منجر به تورم می‌شود تن دهد. در این صورت لازم است در صورت بروز تورم بالاتر از حد تعیین شده در قانون، امکان عزل رییس‌کل بانک مرکزی به‌رغم میل رییس‌جمهور میسر باشد. در این صورت باید همان نهادی که جلب نظر او در عزل رییس‌کل در شرایط فوق‌الذکر ضروری بود حق عزل رییس‌کل بانک مرکزی را داشته باشد. از سوی دیگر به منظور اینکه رییس کل بانک مرکزی برای جلب نظر رییس‌جمهور برای تمدید پست ریاست کلی در دوره بعد یا کسب پست‌های دولتی، وارد معامله با دولت و تامین منافع او نشود، لازم است که رییس کل بانک مرکزی به طور موقت بعد از اتمام دوره تصدیش نتواند به مسوولیت دولتی بپردازد و مجددا سمت ریاست کلی بانک مرکزی انتخاب شود. چنین محدودیت‌هایی به منظور پرهیز یا کاهش تاثیر سیاسی در دوره تصدی ریاست کلی بانک مرکزی در بسیاری کشورها تجربه شده است. از طرفی به منظور بهره‌مندی از تجارب رییس کل سابق بانک مرکزی و رفع مساله اشتغال وی بعد از دوره ریاست کلی، پیشنهاد می‌شود: رییس کل بانک مرکزی بعد از اتمام دوره ریاست کلی، یک دوره چهار ساله دیگر به طور تمام وقت در شورای پول و اعتبار به عنوان عضو حضور داشته باشد. در این صورت هم از تجربه او در تصمیمات و سیاست‌های اقتصادی بهره‌برداری می‌شود و هم ترتیبی داده می‌شود که رییس کل بانک مرکزی تا پایان یک دوره ریاست جمهوری هشت ساله بتواند مستقل تصمیم بگیرد و نگران حفظ روابط خود با دولت نباشد. انتخاب مجدد در سمت ریاست کلی بانک مرکزی منوط به سپری شدن یک دوره چهار ساله به عنوان عضو عادی در شورای پول و اعتبار خواهد بود. پاورقی 1- دانش آموخته کارشناسی ارشد مهندسی سیستم‌های اقتصادی -اجتماعی دانشگاه صنعتی شریف - دانشکده مدیریت و اقتصاد 2- تمایل دولت به ایجاد تورم‌های بالاتر از حد مطلوب (Inflationary Bias)

منبع:	دنیای اقتصاد	تاریخ انتشار:	1390-05-03
نویسنده:	محسن کریمی اندانی	مترجم:
چکیده:
اختلاف نظر بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در خردادماه اخیر بر سر تعیین نرخ بهره و عدم تامین نظر بانک مرکزی در مصوبه شورای پول و اعتبار، بار دیگر لزوم پرداختن به مساله اختیارات بانک مرکزی و وظایف و مسوولیت‌های آن را برجسته کرده است.
استقلال بانک مرکزی ، راهکار اصلی کنترل تورم است لزوم متوازن کردن اختیارات و سطح پاسخگویی بانک مرکزی علاوه بر این اواخر سال گذشته، موضوع تصویب برنامه پنجم توسعه در مجلس مطرح بود و مواد 80 و 81 این برنامه به ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی و اعضای شورای پول و اعتبار و همچنین نحوه تعیین رییس‌کل بانک مرکزی اختصاص داشت که در رسانه‌ها به طرح «استقلال بانک مرکزی» مشهور شد. این مواد برنامه پنجم نهایتا مورد تایید شورای نگهبان واقع نشد و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردید. نظر به اهمیت موضوع، مجمع تشخیص مصلحت نظام تصمیم‌گیری درباره این مواد را در فرصت کوتاه باقی‌مانده از سال 89 به صلاح ندانست؛ بنابراین بررسی آن را به سال 90 موکول نمود. در حال حاضر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به لحاظ ساختاری در درجه پایینی از سطح اختیارات و به تبع آن پاسخگویی در برابر عواقب سیاست‌های پولی قرار دارد و ضروری است که در قوانین مرتبط اصلاحاتی صورت گیرد. این مقاله به بیان ضرورت افزایش اختیارات بانک مرکزی به منظور پاسخگو کردن آن، به‌عنوان راهکار اساسی در جهت کنترل تورم می‌پردازد و نکاتی را در مورد نحوه عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی و رابطه این بانک با شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد تعیین سیاست‌های پولی در کشور ارائه می‌دهد. همچنین سعی شده است بر این نکته تاکید شود که موضوع افزایش اختیارات بانک مرکزی باید با نگرش «متوازن کردن سطح اختیارات و پاسخگویی بانک مرکزی» تدوین شود و توجه شود که اساس این موضوع باید به کاهش مداخلات سیاسی در امور اقتصادی و به ویژه بخش پولی و بانکی اقتصاد منجر شود. لازم به توجه است که اگر طرح افزایش اختیارات بانک مرکزی قرار باشد به معنای تضعیف دولت تفسیر شود، به میدان سهم خواهی دولت و مجلس تبدیل خواهد شد و نهایتا باعث خواهد شد که بانک مرکزی از دو جهت تحت فشار سیاسی قرار گیرد؛ به طوری ‌که مجبور باشد علاوه بر منافع سیاسی دولت، ملاحظات مجلس را نیز تامین نماید و این اساسا با فلسفه «افزایش اختیارات با هدف پاسخگویی» مغایرت دارد. کما اینکه طرح استقلال بانک مرکزی در برنامه پنجم مصوب مجلس به همین سرنوشت ختم گردید و هم اکنون منتظر اعلام نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام است. موضوع افزایش اختیارات بانک مرکزی، به این معنا که بانک مرکزی بتواند سیاست‌های پولی و اعتباری را فارغ از هر گونه فشار سیاسی دولت و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا نماید و در قبال آن نسبت به نتایج این سیاست‌ها پاسخگو باشد، موضوعی است که در دو دهه اخیر به‌عنوان راهکار اصلی کنترل تورم و عموما با عنوان «استقلال بانک مرکزی از دولت» در جهان مطرح شده است. شمار زیادی از کشورهای جهان در این دوره به بازنگری‌ در سطح اختیارات بانک مرکزی در برابر دولت پرداخته‌اند و تغییرات اساسی در قوانین مربوطه اعمال کرده‌اند. در نتیجه این تغییرات، میانگین تورم جهانی از سال 1990 تاکنون کاهش چشمگیری داشته است، به‌نحوی که هم‌اکنون وجود تورم دو رقمی، پدیده‌ای بسیار دور از انتظار در کشورهای مختلف جهان قلمداد می‌شود. در سال 2007 تنها 16 کشور در جهان تورم بیش از یک رقم را تجربه کردند و انتظار می‌رود که تعداد این کشورها رو به کاهش باشد. این در حالی است که قانون پولی و بانکی ایران مصوب 1351 است و از آن زمان تغییرات مهمی در آن ایجاد نشده است و در کنار آن طی 33 سال گذشته جز چهار سال هیچ‌گاه تورم کمتر از 10 درصد نبوده و میانگین تورم سالانه در این سال‌ها بالای 18 درصد بوده است. موضوع افزایش اختیارات بانک مرکزی در برابر دولت‌ها با آنکه در ادبیات اقتصادی موضوع جدیدی نیست، اما با افزایش شواهد تجربی و نیز توسعه نظری، قوت یافته و به موضوع مهمی تبدیل گشته است. افزایش اختیارات بانک مرکزی در برابر دولت تاثیرات زیادی بر عملکرد اقتصاد کلان دارد. طرح این موضوع در ادبیات اقتصادی، از وجود انحرافات تورمی2 در سیاست‌های پولی دولت آغاز شد. گرایش دولت‌ها به گسترش حجم پول و عدم اختیار بانک مرکزی در جلوگیری از آن، موجب به‌وجود آمدن نرخ‌های تورم بالا در دهه 1970 و اوایل دهه 1980 در بسیاری از کشورهای صنعتی شد. مصادیق دیگر آن، نرخ‌های تورم دو رقمی در کشورهای در حال توسعه است. تئوری‌های مدرن اقتصاد کلان این انحرافات را به ناسازگاری‌های پویای سیاست پولی در قالب منحنی فیلیپس یا انگیزه درآمدی دولت‌ها از مالیات تورمی، یا ترکیبی از هر دو مورد نسبت می‌دهند. در کنار تکامل تئوری‌های اقتصادی در این زمینه، بانکداری مرکزی در سرتاسر جهان موجی از تغییرات را تجربه کرده‌است. در 25 سال پیش تنها بانک‌های مرکزی آمریکا، آلمان (Bundes bank) و بانک ملی سوئیس از استقلال حقوقی برخوردار بودند. امروزه از شیلی و ونزوئلا گرفته تا فیلیپین، بانک مرکزی به عنوان یک نهاد معتبر برای سیاست پولی متعهد به تثبیت قیمت‌ها، پذیرفته شده است. کشورهای عضو اتحادیه اروپا پس از اصلاح قوانین بانک مرکزی خود در سال 1998 پول واحد اروپا (یورو) را تاسیس کردند و بانک مرکزی اروپا اکنون به عنوان مستقل‌ترین نهاد سیاست‌گذار پولی فعالیت می‌نماید. این موضوع در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه (کشورهای آمریکای لاتین، پاکستان، آفریقای جنوبی) نیز گسترش یافته است. اقتصادهای متمرکز پیشین نیز که اغلب توسط کمک‌های فنی صندوق بین‌المللی پول تشویق می‌شدند، با این مبحث بیگانه نیستند. همچنین در برخی از کشورهای آمریکای لاتین گسترش استقلال قانونی بانک‌های مرکزی به همراه سیاست‌های کلانی که به‌کار گرفته شده‌اند باعث کاهش تورم از میانگین 3 رقمی در دهه 90 به میانگین یک رقمی در سال 2004 شده است. یکی از نظریات متداول اقتصادی و مدافع افزایش اختیارات بانک مرکزی این است که دولت‌ها و مجالس که نهادهای سیاسی وابسته به رای مردم و موقتی محسوب می‌شوند، معمولا خواستار سیاست‌های پولی انبساطی هستند تا بتوانند نیازهای مالی خود را برآورده سازند؛ بنابراین ریسک‌ها و مضرات تورم آینده را نادیده می‌گیرند. دولت‌ها سعی دارند با افزایش بودجه و اتخاذ سیاست‌های مالی انبساطی، رضایت مردم را در راستای وعده‌های سیاسی خود جلب نمایند. چنین سیاست‌هایی عمدتا کسری بودجه را به دنبال خود دارند و ارمغان آن برای مردم تورمی است که حداقل یک سال بعد نمود پیدا می‌کند. در زمانی که دولت دچار کسری بودجه می‌شود و آن را از طریق بانک مرکزی (چاپ پول) تامین می‌کند هنوز تورمی اتفاق نیفتاده است و قدرت خرید پول‌های در اختیار دولت کاهش نیافته است؛ اما در سال‌های بعد، تورم ناشی از افزایش نقدینگی دامنگیر مردم می‌شود و از قدرت خرید آنها می‌کاهد؛ بنابراین این تورم یک مالیات غیرقانونی است که به تصویب مجلس نرسیده است؛ بنابراین به منظور جلوگیری از تحمیل فرآیند انتشار پول جدید توسط دولت به بانک مرکزی چه از طریق استقراض و چه از طریق فروش اجباری دارایی‌های ارزی به بانک مرکزی جهت جبران کسری بودجه، بانک مرکزی می‌بایست در این زمینه از دولت استقلال عمل داشته باشد. به بیان دقیق‌تر، مدل‌های اقتصادی بر دو عامل مهم تاکید دارند که موجب تمایل دولت به ایجاد تورم با ابزار سیاست پولی می‌گردد. این دو عامل عبارتند از: 1- تمایل به تحریک بخش حقیقی اقتصاد مانند تولید و اشتغال 2- کسب درآمد از طریق تورم. نمونه‌های فراوانی در جهان وجود دارد که دولت‌ها در جهت تحریک بخش حقیقی اقتصاد، بودجه‌های عمرانی خود را بیش از اندازه افزایش داده‌اند و این افزایش در نهایت منجر به ایجاد تورم شده است. چاپ پول (انبساط پولی)، یکی از راه‌های تامین مالی مخارج دولت‌ها است، البته میزان استقراض مجاز دولت از بانک مرکزی در کشورهای مختلف، متفاوت است. در بسیاری از کشورها، دولت خود را محق می‌داند تا مستقیما از بانک مرکزی استقراض نماید و از این مزیت برای تامین مالی بخش قابل‌توجهی از مخارجش استفاده نماید. این امر در کشورهای با بازار سرمایه کوچک و ناکارآمد که دولت در آن قادر به انتشار اوراق قرضه نیست و سیستم مالیاتی نیز به اندازه کافی کارآ نیست، بیشتر به چشم می‌خورد و این دولت‌ها اغلب، کسری بودجه خود را از طریق چاپ پول تامین می‌نماید. در برخی از کشورها نیز هر چند که محدودیت‌های قانونی مستقیم برای استقراض دولت از بانک مرکزی وجود دارد، ولی به علت عدم ضمانت اجرایی قانون یا تسلط ساختاری دولت بر بانک مرکزی، دولت به طور محسوس برای تامین مالی مخارجش به این استقراض‌ها تکیه دارد. در ایران نیز هرچند از برنامه سوم به بعد استقراض از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه دولت ممنوع شده است، اما ساختار نفتی اقتصاد ایران باعث شده است که دولت با پرداخت دلارهای نفتی به بانک مرکزی مبادرت به تامین کسری بودجه خود نماید و در اکثر موارد بانک مرکزی برای تامین ما به ازای ریالی آن در ازای افزایش پایه پولی دست به چاپ پول و افزایش نقدینگی می‌زند؛ چرا که نمی‌تواند بخش عمده این دلارهای نفتی را در بازار به فروش برساند، البته وجود بدهی‌های بالاتر، انگیزه دولت‌ها برای ایجاد تورم‌های بالاتر را نیز بیشتر می‌کند. در واقع تورم موجب کاهش ارزش حقیقی بدهی‌های اسمی دولت می‌گردد. به طور خلاصه، مبتنی بر قوانین موجود باید گفت بانک مرکزی در ایران دارای اختیارات واقعی در حوزه سیاست‌های پولی نظیر نرخ رشد حجم پول یا نرخ بهره نیست که بتوان انتظار داشت نسبت به عواقب آن؛ یعنی تورم پاسخگو باشد. در حال حاضر شورای پول و اعتبار که ساختاری شورایی دارد و متشکل از اعضایی از قوای سه گانه و بخش خصوصی و تعاونی با اکثریت دولتی است، متولی اصلی تعیین سیاست‌های پولی است؛ بنابراین بانک مرکزی خود را نسبت به تورم که از عواقب سیاست‌های پولی است پاسخگو نمی‌داند. هر چند رییس‌کل بانک مرکزی رییس شورای پول و اعتبار است اما از نظر ترکیب اعضای شورا، اختیار چندانی در تعیین سیاست‌های پولی ندارد. کما اینکه در تدوین بسته سیاستی اخیر، بانک مرکزی نتوانست نظر شورای پول و اعتبار را برگرداند. از سوی دیگر امکان عزل و نصب‌های مکرر رییس‌کل بانک مرکزی توسط رییس‌جمهور، باعث می‌شود سیاست‌های پولی کاملا متاثر از خواست دولت‌ باشد. مطابق قوانین موجود عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی برای رییس‌جمهور بسیار ساده‌تر از عزل و نصب وزرا است؛ در صورتی که نظریات اقتصادی و تجربه موفق بسیاری از کشورهای جهان، عکس آن را توصیه می‌کند. با توجه به آنکه موضوع بررسی مواد 80 و 81 لایحه برنامه پنجم مصوب مجلس و مورد اختلاف با شورای نگهبان هم اکنون در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارد، در ادامه این مقاله ضمن آسیب شناسی وضع موجود، به ارائه راهکارهایی در جهت افزایش سطح اختیارات و پاسخگویی بانک مرکزی پرداخته می‌شود. این مواد از لایحه برنامه پنجم تنها در نحوه انتصاب رییس‌کل و همچنین ترکیب شورای پول و اعتبار اصلاحاتی صورت داده است که به نظر می‌رسد در رفع ایرادات ساختاری رابطه دولت و بانک مرکزی کافی نباشد. تاکید می‌شود بازنگری در نوع رابطه دولت و بانک مرکزی باید منجر به افزایش مسوولیت‌پذیری بانک مرکزی نسبت به تورم باشد. حتی اگر در مسیر دستیابی به این هدف مخالفت دولت وجود داشته باشد. بدین منظور، ایرادات نهادی و ساختاری کنونی که در تعیین جایگاه، اهداف و ماموریت‌های بانک مرکزی موثر هستند و عمدتا مبتنی بر قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 می‌باشد و لازم است مورد بازنگری قرار گیرد در چهار دسته ذیل تقسیم بندی و بررسی می‌گردد: 1- گستردگی و تعدد اهداف و وظایف بانک مرکزی و لزوم اعلام یک هدف اصلی و مشخص چنانچه در ماده 10 قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 تصریح شده است، هدف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است. دیگر وظایف بانک مرکزی نیز در مواد 11 تا 16 این قانون آمده است. تعیین چند هدف برای بانک مرکزی موجب کاهش میزان پاسخگویی آن می‌گردد. معمولا عملکرد بر مبنای میزان حصول اهداف مصوب سنجیده می‌شود. کنترل عملکرد ابتدا با وجود یک و نه چند هدف و در درجه دوم با وجود یک هدف مصوب دقیق و شفاف تسهیل می‌شود. به بیان دیگر هرچه اهداف مصوب شفاف‌تر و کمتر باشد پاسخگویی بهتر اتفاق می‌افتد نسبت به زمانی که اهداف مصوب کیفی و چندگانه باشد. اعلام یک هدف واحد (یا یک هدف اصلی) نسبت به اهداف متعدد اولویت‌بندی نشده، مقامات و مسوولان را قادر می‌سازد که به طور موثرتری عملکرد بانک را کنترل کنند. از آنجا که هدف از افزایش اختیارات بانک مرکزی افزایش میزان پاسخگویی این بانک نسبت به عواقب سیاست‌های پولی و به خصوص تورم است، بنابراین وجود یک هدف مصوب دقیق و شفاف به منظور نظارت قاطعانه بر عملکرد بانک مرکزی از پیش‌نیازهای افزایش اختیارات بانک مرکزی است. در واقع تعدد اهداف، موجب کاهش مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی بانک مرکزی در قبال تورم می‌گردد. وجود یک هدف مشخص، معیاری برای سنجش عملکرد بانک مرکزی نزد افکار عمومی و دلیل قاطعی در عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی است. به‌ همین منظور هدف نهایی بانک مرکزی بهتر است تنها ثبات قیمت‌ها تعیین گردد. همچنین تعیین یک مقدار تصریح شده برای تورم می‌تواند مسوولیت بانک را نسبت به این هدف بیشتر کند. بر اساس نظریات اقتصادی و تجربه کشورها می‌توان ادعا نمود در کنار همه عوامل موثر در تورم، اختلالات سیاست پولی اصلی ترین عامل رخداد تورم‌های بالا (دو رقمی) است؛ بنابراین بانک مرکزی باید در ازای افزایش اختیارات، نسبت به تورم دو رقمی در کشور پاسخگو باشد؛ بنابراین هدف پیشنهادی برای بانک مرکزی ثبات قیمت‌ها و دستیابی به یک بازه تورمی یک رقمی است. همچنین به دلیل لزوم هماهنگی بانک مرکزی با سیاست‌های اقتصادی دولت، دستیابی به هدف تورمی مصوب در برنامه‌های توسعه در محدوده تورم یک رقمی می‌تواند به عنوان اهداف میانی بانک مرکزی معین گردد. در هر صورت بانک مرکزی باید نسبت به تورم خارج از بازه تعیین شده نزد افکار عمومی، رسانه‌ها و مقامات پاسخگو باشد. 2- عدم امکان نظارت و مسوولیت‌خواهی از ساختار شورای پول و اعتبار و لزوم افزایش اختیارات بانک مرکزی در به‌کارگیری ابزارهای سیاست پولی یکی از اصول مندرج در قوانین بانک مرکزی کشورها این است که برای خدشه‌دار نشدن هدف «پاسخگویی» مسوولیت سیاست پولی در اختیار یک سازمان قرار داده شده است و قابل‌تقسیم کردن نیست. سیاست‌گذاری پولی باید در نهادی متمرکز شود که امکان پاسخگویی نسبت به عواقب آن وجود داشته باشد. از سوی دیگر، بانک مرکزی به عنوان تنها نهاد متولی ثبات قیمت‌ها در کشور، باید ابزارهای سیاست پولی را در اختیار داشته باشد تا بتوان از او انتظار پاسخگویی داشت؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود ترکیب اعضای شورای پول اعتبار که هم اکنون متشکل از نمایندگانی از هر سه قوه و بخش خصوصی و تعاونی است به گونه‌ای اصلاح شود که نهایتا بانک مرکزی مسول اصلی تدوین سیاست‌های پولی و پاسخگو نسبت به نتایج آن باشد. در واقع باید شورای پول و اعتبار نهادی ذیل بانک مرکزی باشد نه حاکم بر آن. ترکیب متنوع اعضای شورای پول و اعتبار، با دخالت دادن نهادهای مختلف کشور در فرآیند تصمیم‌گیری باعث می‌شود مسوول و متولی مشخصی‌ برای تصمیمات و سیاست‌های پولی وجود نداشته باشد. این امر منجر به عدم پاسخگویی درقبال عواقب اجرای سیاست‌ها خواهد شد. اصولا امکان نظارت و پاسخ خواهی از نهادهایی که ساختار شورایی دارند چندان میسر نیست. در ادبیات اقتصادی تصریح می‌شود، افزایش اختیارات بانک مرکزی و مستقل کردن آن از دولت، هزینه‌ای است که حکومت‌ها به منظور پاسخگو کردن بانک مرکزی می‌پردازند. ترکیب موجود باعث شده است که هیچ نهاد مشخصی پاسخگوی تورم و اختلالات پولی نباشد. 3- وابستگی عملکردی بانک مرکزی به دولت و لزوم بازنگری در وظایف بانک مرکزی در قبال دولت در ماده 12 قانون پولی و بانکی مصوب سال 51 تصریح شده است که بانک مرکزی بانکدار دولت است و انجام عملیات بانکی وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی بر عهده بانک مرکزی است. این موضوع به صراحت وابستگی عملکردی بانک مرکزی به دولت را نشان می‌دهد. از جمله مواردی که به شدت در عملکرد بانک مرکزی مهم است، نحوه تخصیص وام و تامین مالی دولت و موسسات دولتی است. در بند الف ماده 12 قانون پولی بانکی، بانک مرکزی موظف به انجام کلیه عملیات بانکی دولت و موسسات دولتی است که از آن جمله تبدیل دارایی‌های ارزی دولت به ریال می‌باشد. این مساله بار‌ها باعث افزایش پایه پولی و تورم شده است؛ به خصوص در مواقعی که دولت برای تامین کسری بودجه با اعطای ارزهای نفتی، بانک مرکزی را در مدت کوتاهی موظف به تخصیص ریالی می‌نماید. بانک مرکزی نیز که نمی‌تواند در فرصت کوتاهی که در اختیار دارد معادل ریالی آن را از نقدینگی موجود در اقتصاد تامین نماید ناگزیر از چاپ پول و افزایش نقدینگی در ازای افزایش پایه پولی ناشی از دارایی‌های ارزی است. همچنین در ماده 13 این قانون، بانک مرکزی مجاز به اعطای وام و تضمین تعهدات دولت، وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است که در تبصره1 این ماده آمده است: «دادن وام و اعتبار و تضمین وام و اعتبارات اعطایی به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، موکول به تضمین وزارت امور اقتصادی و دارایی است.» همچنین در تبصره2 این ماده تصویب آیین نامه‌های اجرایی آن به شورای پول و اعتبار – که با قانون موجود اکثریت دولتی در آن حاکم است- واگذار شده است. در حقیقت بانک مرکزی که از آن به عنوان بانک بانک‌ها نیز یاد می‌کنند باید متولی سیاست پولی و عرضه پول و نظارت بر جریان خلق پول در اقتصاد باشد، اما چنانچه اشاره شد، وظایف بانک مرکزی در ماده 12 قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 با این نگاه تدوین شده که بانک مرکزی بانکدار دولت است. در صورتی که بسیاری از وظایفی که در این ماده به بانک مرکزی محول شده، قابل‌تحویل به بانک ملی ایران به عنوان یک بانک دولتی است. پیشنهاد می‌شود محتوای این بند از ماده 12 قانون پولی و بانکی حذف و به جای آن تدبیری اندیشیده شود که بانک مرکزی مکلف به انجام کلیه عملیات بانکی دولت نباشد و خصوصا نسبت به تبدیل دارایی‌های ارزی دولت به ریال که عمدتا از محل فروش نفت عاید دولت می‌شود، دارای اختیار عمل باشد. به عبارت دیگر، بانک مرکزی موظف باشد تا حدی که به تشخیص خود، به اختلال در دستیابی به هدف تورمی تصریح شده در قانون منجر نمی‌گردد نسبت به تبدیل دارایی‌های ارزی دولت، مصوب بودجه سالانه، با دولت همکاری کند. 4- امکان عزل و نصب‌های مکرر رییس کل بانک مرکزی و لزوم تجدید نظر در نحوه انتصاب و عزل رییس کل بانک مرکزی رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که همه اعضای آن از بدنه دولت هستند با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌گردد. تمام کسانی که در تعیین رییس کل بانک مرکزی دخالت دارند کاملا وابسته به دولت هستند و هیچ نظارت قانونی خارج از دولت بر انتصاب آنها وجود ندارد. مهم‌تر از آن هیچ‌گونه منعی برای برکناری رییس کل بانک مرکزی در قانون دیده نشده است. غالبا در قوانین دیگر کشورها رییس بانک و هیات‌مدیره تحت یک روند کثرت گرا نصب و عزل می‌گردند تا امکان جابجایی‌های زود هنگام رییس و هیات‌مدیره سلب شود، اما در ایران عزل و نصب رییس کل بانک مرکزی بدون هر گونه محدودیت قانونی و به‌طور مستقیم توسط رییس‌جمهور صورت می‌گیرد. البته اقتضائات اقتصادی سیاسی جمهوری اسلامی ایران مانع از شکل‌گیری بانک مرکزی کاملا مستقل از دولت می‌شود. کما اینکه در بسیاری از کشورها که در افزایش اختیارات بانک مرکزی موفق بوده‌اند، بانک مرکزی کاملا مستقل از دولت نیست بلکه حالات بینابینی بیشتر مورد توجه بوده است. به هر صورت در کشور ایران نیز لزوم هماهنگی رییس‌کل بانک مرکزی و رییس‌جمهور در پیشبرد سیاست‌های اقتصادی ضروری است. رییس‌جمهور به عنوان رییس قوه مجریه نسبت به عواقب سیاست‌های اتخاذ شده در همه زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود را در مقابل افکار عمومی پاسخگو می‌داند، بنابراین لازم است رییس‌جمهور نقش موثری در تعیین رییس‌کل بانک مرکزی در دوره ریاست جمهوری خود داشته باشد، اما در عزل رییس‌کل بانک مرکزی منصوب شده از سوی رییس‌جمهور می‌توان موانعی قائل شد تا رییس‌کل با فراغ بال بیشتری در جهت دستیابی به هدف تورمی تعیین شده عمل نماید و نگران عزل خود به خاطر پیگیری هدف تورمی مصرح در قانون نباشد. اتخاذ یک رویکرد کثرت‌گرا در عزل و نصب رییس‌کل بانک مرکزی سناریو‌های مختلفی را متصور می‌سازد که در آن امکان عزل و نصب‌های سریع و زود هنگام سلب شود. با توجه به شرایط خاص اقتصادی ایران، پیشنهاد می‌شود، تنها در عزل رییس‌کل بانک مرکزی سختگیری صورت گیرد. بدین معنا که رییس‌جمهور راسا نتواند پیش از موعد و در شرایطی که هدف تورمی محقق شده است، رییس‌کل بانک مرکزی را عزل نماید. در این شرایط در صورتی که رییس‌جمهور بخواهد رییس‌کل بانک مرکزی را عزل نماید لازم است نیازمند جلب موافقت نهاد دیگری خارج از دولت باشد. این نهاد می‌تواند مجلس شورای اسلامی، روسای سایر قوا، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام یا هر ترکیب دیگری باشد. اعمال این محدودیت از عزل و نصب‌های پی در پی رییس‌کل بانک مرکزی بنا به اقتضائات سیاسی جلوگیری خواهد کرد. از طرف دیگر در صورتی که امکان عزل پیش از موعد رییس‌کل بانک مرکزی تنها به پیشنهاد رییس‌جمهور میسر باشد، امکان تبانی دولت و بانک مرکزی وجود خواهد داشت. به طوری که رییس‌کل بانک مرکزی در ازای کسب اطمینان از رییس‌جمهور مبنی بر عدم برکناری خود، به خواسته‌های سیاسی دولت که منجر به تورم می‌شود تن دهد. در این صورت لازم است در صورت بروز تورم بالاتر از حد تعیین شده در قانون، امکان عزل رییس‌کل بانک مرکزی به‌رغم میل رییس‌جمهور میسر باشد. در این صورت باید همان نهادی که جلب نظر او در عزل رییس‌کل در شرایط فوق‌الذکر ضروری بود حق عزل رییس‌کل بانک مرکزی را داشته باشد. از سوی دیگر به منظور اینکه رییس کل بانک مرکزی برای جلب نظر رییس‌جمهور برای تمدید پست ریاست کلی در دوره بعد یا کسب پست‌های دولتی، وارد معامله با دولت و تامین منافع او نشود، لازم است که رییس کل بانک مرکزی به طور موقت بعد از اتمام دوره تصدیش نتواند به مسوولیت دولتی بپردازد و مجددا سمت ریاست کلی بانک مرکزی انتخاب شود. چنین محدودیت‌هایی به منظور پرهیز یا کاهش تاثیر سیاسی در دوره تصدی ریاست کلی بانک مرکزی در بسیاری کشورها تجربه شده است. از طرفی به منظور بهره‌مندی از تجارب رییس کل سابق بانک مرکزی و رفع مساله اشتغال وی بعد از دوره ریاست کلی، پیشنهاد می‌شود: رییس کل بانک مرکزی بعد از اتمام دوره ریاست کلی، یک دوره چهار ساله دیگر به طور تمام وقت در شورای پول و اعتبار به عنوان عضو حضور داشته باشد. در این صورت هم از تجربه او در تصمیمات و سیاست‌های اقتصادی بهره‌برداری می‌شود و هم ترتیبی داده می‌شود که رییس کل بانک مرکزی تا پایان یک دوره ریاست جمهوری هشت ساله بتواند مستقل تصمیم بگیرد و نگران حفظ روابط خود با دولت نباشد. انتخاب مجدد در سمت ریاست کلی بانک مرکزی منوط به سپری شدن یک دوره چهار ساله به عنوان عضو عادی در شورای پول و اعتبار خواهد بود. پاورقی 1- دانش آموخته کارشناسی ارشد مهندسی سیستم‌های اقتصادی -اجتماعی دانشگاه صنعتی شریف - دانشکده مدیریت و اقتصاد 2- تمایل دولت به ایجاد تورم‌های بالاتر از حد مطلوب (Inflationary Bias)

دسته بندی اطلاعات

لزوم متوازن کردن اختیارات و سطح پاسخگویی بانک مرکزی

مشخصات ثبت اطلاعات

مدیریت رازنامه

نظرات و پیشنهادات

سلام،وقت بخیر زمانی که لیست تعدیل حقوق تهیه می گردد و حقوق و عیدی از مالیات معاف می گردند در سیستم حسابداری چطور باید مالیات حقوق را کسر کرد متشکرم

سلام ، وقت بخیر نحوه سند زدن پرداختی بیمه تامین اجتماعی به چه صورته ؟ بدون این که تو لیست حقوق و دستمزد بیام ه صورت جداگانه چطوری ثبت بزنم؟

سلام و وقت بخیر برای استارت آپ ها و کسب و کارهای الکترونیک آیا معافیت مالیاتی وجود دارد؟ در صورت تایید، نحوه استفاده از معافیت چگونه است؟

سلام و وقت بخیر برای استارت آپ ها و کسب و کارهای الکترونیک آیا معافیت مالیاتی وجود دارد؟ در صورت تایید، نحوه استفاده از معافیت چگونه است؟

با سلام خدمت استاد محترم برای آموزش کارکنان در دوره آموزشی اکسل در حسابداری میخواستم ببینم چطوری باید با شما هماهنگی کنیم. با تشکر