استقلال بانک مرکزی؛ الگوبرداری از فدرال رزرو آمریکا یا بانک شاهی
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، نمایندگان مجلس شورای اسلامی با تغییر پیشنهاد دولت درباره ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی ، عضویت رئیس‌جمهور، وزیر بازرگانی و یک وزیر دیگر در این مجمع را حذف کرده و رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، دادستان کل کشور و 7 نفر اقتصاددان را به ترکیب این مجمع اضافه کردند. این 7 اقتصاددان توسط رئیس‌جمهور به مجلس معرفی شده و پس از گرفتن رای اعتماد از مجلس همراه با وزیر اقتصاد، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و رئیس اتاق بازرگانی ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی را تشکیل خواهند داد.
می‌توان گفت رئیس اتاق بازرگانی جای وزیر بازرگانی و 7 اقتصاددان متخصص پولی جای رئیس‌جمهور را در این مجمع گرفته‌اند. نکته قابل تامل آن است که رئیس جمهور حق دارد هر دو سال یکبار تنها یکی از این اقتصاددانان را عوض کند.
بسیاری از رسانه‌ها و مجامع سیاسی یا اقتصادی از این مساله به عنوان افزایش استقلال بانک مرکزی نام می‌برند اما جای این سؤال باقی است که مفهوم واقعی این استقلال چیست یا به عبارت دیگر بانک مرکزی از چه چیزی مستقل شده است. معمولا جواب این سؤال در یکی دو کلمه خلاصه میشود: دولت یا حاکمیت سیاسی.
اما این جواب چندان دقیق به نظر نمی‌رسد یا لااقل می‌توان گفت در مورد تاکید بر مثبت بودن چنین اقدامی در اقتصاد ایران به خصوص با توجه به گزاره‌های مربوط به اقتصاد سیاسی تردیدهای جدی وجود دارد. بررسی دو نمونه از وضعیت بانک‌های مرکزی یا بانک‌های اصلی صاحب امتیاز چاپ پول در این مورد می‌تواند مفید باشد.
*فدرال رزرو؛ نمونه یک بانک مرکزی با سهامداران خصوصی و تصمیم‌گیری دولتی
نمونه اول فدرال رزرو ایالات متحده است. فدرال رزرو در واقع کار بانک مرکزی را در اقتصاد عظیم آمریکا انجام می‌دهد و تصمیمات آن تاثیرات شدیدی را در همه ارکان اقتصاد جهانی به جا می‌گذارد، اما فدرال رزرو به عنوان اصلی‌ترین نهاد مالی آمریکا یا حتی بزرگترین نهاد مستقل مالی جهان که مناسبات پولی-مالی ایالات متحده را مدیریت می‌کند و با توجه به حق چاپ دلار به عنوان ارز غالب، بر مناسبات پولی جهانی تاثیر شدیدی دارد، چگونه اداره میشود؟(نمونه ساده این تاثیر را می‌توان در کاهش شدید ارزش دلار در برابر طلا از دهه 70 به بعد در برابر ارزهای رقیب مشاهده کرد) ارتباط حاکمیت سیاسی آمریکا با اصلی‌ترین نهاد مالی ایالات متحده که نقش حاکمیتی نیز در این کشور به عهده دارد چگونه تعریف میشود؟
واقعیت این است که فدرال رزرو که نقش بانک مرکزی را در اقتصاد ایالات متحده بازی می‌کند عملا یک بانک یا صندوق مالی با سهامداران خصوصی است. فدرال رزرو در واقع از سرمایه‌گذاری 4 گروه بانکی بسیار بزرگ آمریکا از جمله بانک‌های خانواده‌های راکفلر و مورگان برای بر عهده گرفتن نقش اصلی در مبادلات پولی ایالات متحده تشکیل شد. اگرچه در زمینه نحوه تشکیل این بانک ابهامات زیادی وجود دارد و عده‌ای معتقدند الزامات قانونی از جمله موافقت اغلب ایالات آمریکا در زمان تشکیل این بانک در 1913 رعایت نشده است اما این بانک که با سهامداران خصوصی تشکیل شده به دولت ایالات متحده پول با بهره قرض می‌دهد.
اما نکته قابل توجه آنجا است که در آزادترین اقتصاد سرمایه‌داری جهان که بسیاری معتقدند حاکمیت سیاسی نیز به دلیل حاکمیت اقتصادی وابستگی شدیدی به منافع کلان سرمایه‌داران (از جمله سهامداران اصلی فدرال رزرو) دارد نیز بانک مرکزی که وظایف کاملا مشخص حاکمیتی دارد، کاملا زیر نظر حاکمیت عمل می‌کند، چرا که در واقع این حاکمیت سیاسی است که در برابر اتخاذ سیاست‌های مهم پولی در برابر جامعه(اعم از مردم عادی و فعالان اقتصادی) پاسخگو خواهد بود.
فدرال رزرو کمیته بازار باز سیاست‌های پولی را تعیین می‌کند. این کمیته متشکل از 12 عضو است که 7 تن از آنها برای مدت 14 سال توسط رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا منصوب می‌شوند، به این ترتیب که هر دو سال و در ژانویه یکی از این اعضاء که دوره اش به پایان رسیده است جای خود را به کسی می‌دهد که رئیس جمهور وی را انتخاب می‌کند. 5 عضو دیگر شامل رئیس فدرال رزرو نیویورک (که عملیات بازار باز در آنجا انجام می‌گیرد) و چهار رئیس فدرال رزروهای منطقه‌ای دیگر هستند که به صورت دوره‌ای از میان 5 فدرال رزرو منطقه‌ای باقیمانده انتخاب می‌شوند.
رئیس جمهور از میان این 7 نفر یک نفر را به عنوان رئیس فدرال رزرو و یک نفر را به عنوان نایب رئیس برای یک دوره چهار ساله انتخاب می‌کند، هیئت مدیره فدرال رزرو، رئیس و نایب رئیس هر یک از مناطق 12-گانه را انتخاب می‌کنند.
*بانک شاهی و در اختیار گرفتن شریان‌های حیاتی ایران
نمونه دوم اما نمونه یک بانک با حق چاپ پول است که کاملا مستقل از حاکمیت سیاسی کشور اداره شده ولی در عمل حکم بانک مرکزی را در اقتصاد بازی کرده است. از اتفاق محل فعالیت این بانک، خاک ایران بوده است. درباره تاثیر بانک شاهی یا بانک ایران و انگلیس بر مناسبات اقتصادی-سیاسی دوره قاجار و همچنین دوران جنگ جهانی اول بسیار سخن گفته شده اما نگاهی کوتاه به تاریخچه تشکیل این بانک مفید به نظر می‌رسد.
امتیاز تاسیس بانک شاهی یا بانک ایران و انگلیس همراه با امتیاز بهره‌برداری از مخازن نفتی جنوب ایران در قبال لغو امتیاز رژی به رویترز -سرمایه‌دار یهودی المانی‌الاصل مقیم انگلیس- اعطا شد، البته دولت ایران مجبور شد در قبال آن امتیاز تاسیس بانک به همسایه شمالی را نیز اعطا کند. اگرچه با وجود تلاش بانک ایران و روس برای انجام فعالیت‌هایی مشابه بانک شاهی اعم از وام دادن و مدیون کردن رجال سیاسی و فعالان اقتصادی و اخذ وثایق سنگین و امثال آن از آنها اما نقش بانک شاهی در اتفاقات اقتصادی و سیاسی آن دوره از تاریخ ایران نقشی بی بدیل است.
این واقعیت که پیش از تاسیس بانک شاهی، در شهرهای مختلف ایران بانک‌هایی تاسیس شده و فعالیت کرده‌اند که حواله‌های آنها در شهرهای مهم اقتصادی اروپا اعتبار داشته است در این بررسی باید مورد توجه قرار بگیرد. در واقع این بانک‌ها و نهادهای مالی که در زمان خود صاحب اعتبار زیادی بوده‌اند، بیشتر توسط رجال دربار و خاندان سلطنتی قاجار به ورشکستگی کشانده شده‌اند.
پس از اینکه دولت ایران وادار شد در ازای لغو امتیاز رژی امتیاز بهره‌برداری از نفت جنوب را به رویترز اعطا کند، امتیاز دیگری نیز در کنار آن به رویترز اعطا شد که بر اساس آن رویترز اجازه یافت یک بانک در شرایط خلا دیگر نهادهای مالی در ایران تاسیس کند. قرار بود سهم اندک دولت ایران از درآمدهای نفت جنوب به این بانک که با سهم 30 درصدی دولت انگلستان تاسیس شده بود واریز شود. اما نکته بسیار مهم آن بود که حق انحصاری چاپ پول-به عنوان یک حق حاکمیتی- در اختیار این بانک قرار گرفت.
این حق در کنار نگهداری پول نفت و قراردادهای مختلف اقتصادی ایران با انگلستان و روسیه در حالی در اختیار بانک شاهی قرار گرفت که تنها ممر درآمد دولت ایران به جز درآمدهای ناشی از نفت، درآمدهای حاصل از گمرکات شمال و جنوب بود که آن هم تحت کنترل روسیه و انگلستان قرار داشت.
در حقیقت با این تصمیم، شریان‌های حیاتی اقتصاد ایران در اختیار نهادی قرار گرفت که کاملا از حاکمیت سیاسی ایران مستقل بود و به تبع آن نسبت به مردم ایران کوچکترین مسئولیتی نداشت. تلخ و گزنده است وقتی به تصویری از وضعیت اقتصادی-سیاسی ایران در دوره پیش از شروع جنگ اول جهانی و در طول این جنگ نگاه کنیم در حالی که دولت و حاکمیت سیاسی کشور از کمترین اختیارات و منابع برای اداره کشور محروم بوده‌اند. در این زمان شریان‌های اقتصادی کشور با اعطای حق تاسیس بانکی با اختیارات و امکانات بانک مرکزی به یک قدرت غیر وابسته به حاکمیت سیاسی ایران چنان در اختیار انگلستان و رویترز قرار گرفته بود که می‌توان گفت پای آنها روی رگ زندگی و حیات اجتماعی مردم و دولت ایران قرار گرفته بود.
این بانک با حق چاپ پول، نگهداری پول نفت و درآمدهای ایران و حتی تعیین مستقیم نرخ برابری ارزهای خارجی با پول ملی ایران به راحتی می‌توانست دولت ایران را از درآمدهای خود محروم کند کما اینکه در جریان اتفاقات رقت‌انگیز جنگ جهانی اول در ایران-به عنوان یک کشور بی‌طرف- و اشغال آن از سوی دول خاجی و وقوع قحطی در کشور به راحتی چنین کرد و علاوه بر محروم کردن ایران از درآمدهایش با تغییر ارزش پول ملی ایران نسبت به لیره استرلینگ زمینه ناتوانی بیشتر اقتصاد و دولت ضعیف ایران را برای مقابله با مشکلاتی از جمله قحطی و مرگ و میر ناشی از آن فراهم کرد.
*بانک مرکزی؛ استقلال از کجا، وابستگی به کجا
بررسی این دو نمونه از دوجهت به روشن شدن موضوع مورد بحث کمک می‌کند. یک نمونه بانک مرکزی قطب لیبرال سرمایه‌داری جهان است( ظاهرا طرح مصوب مجلس برای بانک مرکزی با نیم‌نگاهی به نحوه اداره این بانک تهیه شده) و نشان می‌دهد حتی در یک ساختار سیاسی -اقتصادی بازار آزاد که سرمایه‌داران عملا پادشاهان بی تخت و تاج آن محسوب می‌شوند نیز بانک مرکزی کاملا تحت حاکمیت سیاسی پاسخگو به افکار عمومی اداره میشود. البته باید دقت کرد که اقتصاد(وسیاست) ایران نه لیبرال سرمایه‌داری است و نه قرار است اینگونه اداره شود؛ در واقع نه تنها اینگونه نیست، بسیاری از مشکلات آن پس از انقلاب به درگیری با ارزش‌های چنین نظامی بازمی‌گردد.
سوی دیگر نمونه تلخ یک بانک کاملا مستقل از حاکمیت سیاسی یک کشور است که عواقب تلخ تفویض اختیارات حاکمیتی متعلق به بانک‌های مرکزی به آن هنوز در کام و یاد کسانی که اندک آشنایی با تاریخ آن برهه از زندگی ایرانیان دارند به خوبی حس میشود.
حال جای این سؤال باقی است که وابستگی یا استقلال بانک مرکزی به یا از حاکمیت سیاسی ذاتا مثبت است یا منفی؟ یا به عبارت دقیق‌تر این ارتباط با چه سازوکاری تعریف میشود؟
بهتر است این سؤال را دقیق‌تر بپرسیم. بانک مرکزی هر کشوری با اختیارات یاد شده باید چگونه، با چه سازوکاری و با وابستگی با کدام نهادها اداره شود؟ دلایل منطقی وابستگی یا عدم وابستگی این نهاد مهم مالی به هر نهادی اعم از دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای بین‌المللی، نهادهای دانشگاهی غیر مسئول در برابر مردم، مجلس و امثال آنها چیست؟ به عنوان مثال آیا در صورت اتخاذ تصمیمات خطا توسط دانشگاهیانی که در ترکیب جدید مجمع عمومی بانک مرکزی گنجانده شده‌اند و صاحب بیشترین حق رای هستند، چه کسی نسبت به آن پاسخگو خواهد بود؟ افکار عمومی، رسانه‌ها، کارشناسان و حتی نمایندگان مجلس باید چه کسی را مسئول دانسته و از او بازخواست کنند؟
این پرسش عینا در مورد دیگر نهادهای ذکر شده نیز به صورت مشابهی مطرح میشود. در عین حال باید دقت کرد که کپی کردن یا مشابه سازی ترکیب کمیته بازار باز فدرال رزرو در بهبود نحوه اداره بانک مرکزی چندان کارآمد نخواهد بود چراکه این نهاد در اقتضائات جهان سرمایه‌داری نفس می‌کشد کما اینکه در این جهان حتی علمی به عنوان علم اقتصاد به رسمیت شناخته میشود که نسبت آن با سرمایه‌داری به دقت تعریف شده باشد و جو غالب دانشگاه‌ها کاملا در اختیار معتقدان به این مکتب اقتصادی-سیاسی قرار دارد.
حال باید این پرسش را دوباره مطرح کرد که وابستگی و استقلال بانک مرکزی نسبت به نهادهای مختلف موجود در جامعه بر اساس چه مشخصه‌هایی تعریف میشود؟ خود این مشخصه‌ها بر اساس چه مدلی از اقتصاد و اقتصاد سیاسی قابل تبیین هستند؟
در هنگام پاسخ دادن به این پرسش توجه به این نکته نیز می‌تواند مفید باشد که حتی در اروپا نیز که اقتصادهای آن بیشتر یا کمتر بر اساس قواعد بازار آزاد اداره میشود نیز استقلال بانک مرکزی یک امر فراگیر نیست و در این کشورها نیز متناسب با راهکارهای اداره اقتصاد این استقلال یا وابستگی شدت و ضعف دارد، بنابراین واضح است استقلال بانک مرکزی یک مساله فراگیر، حتمی و مسلم برای اداره اقتصاد نیست. به خصوص در اقتصاد ایران که خزانه دولت و بانک مرکزی از درآمدهای نفتی-و نه مالیاتی- پر میشود و دولت برای اداره خود و اقتصاد کشور شدیدا به این درآمدها وابسته است.کما اینکه بعضی نمایندگان مجلس نیز نسبت به این مساله هشدار داده و عواقب آن را گوشزد کرده‌اند.
*گزارش مرکز پژوهش‌ها، عامل احتمالی تصمیم عجولانه مجلس
بد نیست در انتها به دلایل احتمالی اتخاذ چنین تصمیم عجولانه‌ای توسط مجلس بپردازیم. بر اساس این گزارش بعضی ناظران آگاه معتقدند این اقدام مجلس به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره استقلال بانک مرکزی بی ارتباط نیست. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بر عدم(یا کم بودن) استقلال بانک مرکزی تاکید شده بود و این گزارش در زمانی منتشر شد که کشور در اوج فشارها و قطعنامه‌های تحریم قرار داشت و کشورهای خارجی در همان زمان با این بهانه که بانک مرکزی ایران به دلیل عدم استقلال مشمول قوانین بین‌المللی در خصوص بانک‌های مرکزی نمی‌شود، به بررسی تحریم بانک مرکزی ایران مشغول بودند.حال آنکه بر اساس قوانین بین‌المللی بانک‌های مرکزی در جهان به هیچ وجه قابل تحریم نیستند.
ناظران آگاه گزارش می‌کنند در شورای عالی امنیت ملی از این گزارش به عنوان گاف مهم مرکز پژوهش‌های مجلس به خصوص با توجه به زمان انتشار آن در اوج مباحث مربوط به تحریم ایران یاد میشود.
شاید بتوان مصوبه اخیر مجلس درباره ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی را تصمیم عجولانه‌ای برای مقابله با مطرح شدن تحریم بانک مرکزی به دلیل عدم استقلال آن و با توجه به گزارش مرکز پژوهش‌ها دانست، اما نباید از یاد برد که اتخاذ تصمیماتی از این دست تنها بر اساس تاثیر یک یا دو مؤلفه قطعا راهگشا نخواهد بود و چنانچه اشاره شد هدایت شاهرگ آئورت اقتصاد هر کشور نیازمند توجه به مؤلفه‌های متعدد و تعاریف دقیق اقتصادی و اقتصاد سیاسی است.
