الف

1389-07-20

بی انضباطی مالی و تخریب ساختار بودجه   

دولت با ادعای اصلاح و تحول، در صدد انحراف از اصول برنامه ریزی صحیح است.

به گزارش "الف"، در حالیکه دولت از یک سو ادعا می کند ساختار فعلی برنامه ریزی بیمار بوده و نیاز به اصلاح دارد، عملکرد دولتی ها در جریان تدوین و بررسی و تصویب برنامه پنجم، عکس آن را نشان می دهد.

بنابراین گزارش، دولت که تاکنون توانسته با تبدیل بسیاری از تکالیف و وظایف به اختیار، عملا از بازخواست قوای نظارتی شانه خالی کند، برای نهادهای نظارتی نیز برنامه ویژه دارد.

ماده 189 برنامه پنجم به روشنی گویای این رویکرد است.

در ماده 189 لایحه ارایه شده به مجلس آمده بود:

"به منظور حسن اجرای برنامه و ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب چشم انداز و سیاستهای کلی برنامه، معاونت، گزارش نظارتی هر سال برنامه را حداکثر تا پایان آذر ماه سال بعد تهیه و به دولت ارائه تا جهت اطلاع عموم منتشر نماید".

این تکلیف در برنامه های گذشته به شکل ارایه گزارش های مشخص سازمان برنامه به نهادهای نظارتی برای نظارت و بررسی تنظیم می شده که البته عموم نیز به آن دسترسی داشتند. اما در ماده 189 لایحه ارایه شده برنامه پنجم، معاونت رییس جمهور، گزارش نظارتی برنامه را به دولت ارایه می کند که برای اطلاع عموم منتشر کند! به این ترتیب مجری قادر خواهد بود حتی با ارایه یک متن توصیفی، ولو در حد یک گزارش خبری نیز از زیر این تکلیف شانه خالی کند. سابقه دولت در ارایه گزارش های تاخیری و مبهم از عملکرد برنامه با وجود تکالیف صریح، گمانه اخیر را تقویت می کند.

برای مقایسه بهتر می توان به مواد متناظر آخرین برنامه توسعه اشاره کرد که اگرچه در محتوا و مبانی نظری مشکل داشت، اما در بخش نظارتی کاملتر بود:

"ماده 157
به منظور حسن اجرای برنامه چهارم، رئیس جمهور گزارش نظارت و ارزیابی پیشرفت هر سال برنامه را حداکثر تا پایان آذر ماه سال بعد، شامل موارد ذیل به مجلس شورای اسلامی، ارائه نماید:
الف: بررسی عملکرد مواد قانونی برنامه.
ب: بررسی عملکرد سیاستهای اجرایی.
ج: بررسی عملکرد متغیرهای عمده کلان و بخشی، از جمله تولید و سرمایه‌گذاری، تجارت خارجی، تراز پرداختها، بودجه، بخش پولی و تورم، اشتغال و بیکاری.
د: پیشرفت عملیات اسناد ملّی توسعه بخشی، استانی و ویژه.
هـ: ارزیابی نتایج عملکرد وتبیین علل مغایرت با برنامه.
و: ارائه پیشنهادهای لازم به منظور بهبود عملکرد برنامه.
ماده 158
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، به منظور ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب موازین برنامه، چشم‌انداز و سیاستهای کلی نظام، شاخصهای مربوط را متناسب با شاخصهای بین‌المللی تنظیم و مقایسه و در تیرماه هر سال نتایج حاصل از اندازه‌گیری شاخصهای مذکور را به همراه نقاط قوت و ضعف و پیشنهادهای مؤثر برای بهبود وضعیت کشور به مقام معظم رهبری، دولت و مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌نماید".

سرانجام پس از بحث های فراوان در بررسی این ماده، نمایندگان در کمیسیون تلفیق، ماده ارایه شده را به شکل زیر اصلاح کردند:

"به منظور حسن اجرای قانون برنامه و ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه، دستگاههای اجرایی مکلفند تا پایان شهریورماه هر سال گزارشی از عملکرد هر یک از موارد ذیربط سال قبل را به معاونت تسلیم نمایند، معاونت موظف است گزارش عملکرد مذکور را همراه با نظرات خود و بررسی مواد برنامه و شاخص‌ها و متغیرهای مربوطه به رئیس‌جمهور ارائه نماید. رئیس جمهور مکلف است گزارش مذکور را همزمان با لایحه بودجه سالیانه تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس شورای اسلامی ارائه و خلاصه آن را در جلسه علنی به اطلاع نمایندگان برساند.
دیوان محاسبات کشور مکلف است حداکثر دو ماه بعد از تقدیم گزارش به مجلس گزارش نظارتی ارزیابی عملکرد برنامه را به اطلاع نمایندگان برساند.
دیوان محاسبات کشور مکلف است علاوه بر رسیدگی و حسابرسی وجوه اداره شده و کمک‌های پرداختی موضوع این قانون گزارش سالیانه ارزیابی عملکرد قانون برنامه را تا دو ماه بعد از ارائه گزارش رئیس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید".

در حالیکه بیش از 90 درصد لایحه در کمیسیون تلفیق مصوب شد، دولت ناگهان اعلام کرد که قصد پس گرفتن لایحه را دارد. مجلس نامه این ارجاع را وصول نکرد و کار برای حل اختلاف به محضر رهبری ارایه شد. پس از جلسه ای که به همین منظور تشکیل شد، مقرر شد دولت موارد اعتراضی خود را برای کارگروه مشترک و سپس تصویب در کمیسیون تلفیق اعلام کند. در کارگروه مشترک که با عدم معرفی دو نماینده از طرف دولت و حضور معاون نظارت و راهبردی رییس جمهور با سه حق رای تشکیل شد، موارد اعتراضی دولت مطرح شد و در نهایت این موارد اعتراضی پس از برخی تعدیلات برای تصویب به کمیسیون تلفیق ارایه شد.

اما در حالی که دولت موارد اعتراضی خود را موارد "مالایطاق" یا "تغییر دهنده روح برنامه" اعلام کرده بود، بر خلاف انتظار اولیه، از جو پیش آمده استفاده کرده و به ماده 189 نیز اعتراض کرده است.

متن توافق معاون نظارت و برنامه ریزی راهبردی رییس جمهور با عبداللهی و باهنر - از هیات رییسه تلفیق - برای ارایه به کمیسیون تلفیق و تصویب آن به شرح زیر است:

عبارت "معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی با همکاری کمیسیون های تخصصی" جایگزین "دیوان محاسبات کشور" شود.

به این ترتیب دولت با مشاهده مقاومت نمایندگان در مقابل پیشنهاد اولیه خود مبنی بر عدم ارایه گزارش نظارتی به نهادهای نظارتی، تلاش دارد این بار از دقت و کیفیت نظارت این نهادها بکاهد. به عبارت دیگر، در حالیکه دیوان محاسبات با ساختار تخصصی خود می تواند عملکرد برنامه را کنترل و در صورت تخلف مدیران، آنها را احضار کرده و بازخواست کند و در صورت تخلف رای صادر کند، دولت تمایل دارد، گزارش خود را به ساختاری نوپا (متولد 1389) ارایه دهد که اولا به دستور رییس قوه مقننه شکل گرفته و ممکن است با تغییر رییس قوه، منحل یا دچار تغییر شود، ثانیا از نیرو و دقت تخصصی لازم در مقایسه با دیوان محاسبات برخوردار نیست، ثالثا ضمانت بازخواست و برخورد کافی نیز ندارد و رابعا از ظرفیت سیاسی بیشتری (معاون نظارت لاریجانی، باهنر است) در مقایسه با نهاد تخصصی و نسبتا مستقل دیوان محاسبات برخوردار است.

انتظار می رود نمایندگان با هوشیاری جلوی این انحراف را بگیرند.

در حالیکه رییس جمهور مدعی اصلاح ساختار برنامه و بودجه ریزی است، عملکرد دولت در جریان بررسی برنامه پنجم نشان از تمایل شدید به بی انضباطی و نظارت گریزی دارد.

به گزارش "الف"، از جمله موارد نظارت گریزی دولت که به تخریب ساختار بودجه خواهد انجامید، مصوبه کمیسیون تلفیق زیر فشار معاونت نظارت و برنامه ریزی راهبردی رییس جمهور برای ماده 162 برنامه است.

بنابراین گزارش، دولت در حکمی بی سابقه و در حالی که امکان کمک به مناطق توسعه یافته در لوایح بودجه و زیر نظر مجلس را دارد، در ماده 162 لایحه برنامه پنجم خواستار اعطای اختیار 10 درصد از اعتبارات بودجه عمومی با تصویب هیات وزیران! برای امور عمرانی، فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و امنیتی شده بود!

این حکم به ظاهر ساده متضمن چندین مشکل و اشتباه بزرگ است:
توزیع عادلانه و رفع تبعیض در واقع بهانه این اقدام است. چرا که دولت می تواند در بودجه سالانه در صورت تمایل همین رقم و یا چندین برابر همین رقم را منظور کند. قرار دادن این رقم در اختیار «هیات وزیران» با سرفصل های کلی توزیع، در واقع مجوز بی انضباطی مالی بدون نظارت به دولت است.
منطق بودجه ریزی را مختل می کند. به عبارت دیگر در حالیکه مجلس ردیف به ردیف لایحه بودجه را بررسی و تصویب می کند، اعطای اختیار 10 درصد از بودجه به هیات وزیران به مثابه نقض قانون بودجه مصوب سالانه است.
بودجه ریزی عملیاتی که چندین سال دولت و مجلس بر آن تاکید دارند را غیرممکن می کند.
زمینه فساد گسترده را فراهم می آورد.
به اهرمی برای تاثیرگذاری بر آرا و تصمیمات نمایندگان مناطق مختلف و کاستن از استقلال آنها تبدیل خواهد شد.

متن اولیه ارایه شده در لایحه دولت:

ماده 162:
در راستای تحقق اصل چهل‌وهشتم قانون اساسی، سیاست‌های کلی و وصول به چشم‌انداز و به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت حداقل 10 درصد از سرجمع اعتبارات بودجه عمومی با تصویب هیئت وزیران برای حمایت مالی از امور عمرانی، فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و امنیتی اختصاص می‌یابد.

کمیسیون تلفیق با بحث و بررسی فراوان متن زیر را مصوب و ماده دولت را به شرح زیر اصلاح کرد.

متن اولیه مصوب تلفیق:
ماده 162

در راستای تحقق اصل چهل‌وهشتم قانون اساسی، سیاست‌های کلی و جهت حصول به  اهداف چشم‌انداز و به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات به نحوی عمل نماید که فاصله شاخص برخورداری شهرستان های کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم (در بخش های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیربنایی و امنیتی) در هر سال  برنامه حداقل ده درصد به سطح یادشده نزدیک گردد.

این متن ضمن اینکه معایب متن اولیه را نداشت، بلکه می کوشید با جهت دهی به رویکرد دولت و شاخص گذاری هدفمند، دولت را مکلف کند که تدابیر مختلف از جمله تخصیص منابع عمومی (بودجه)، یارانه، سود تسهیلات و ... را به گونه ای به کار گیرد که سطح توسعه یافتگی مناطق کمتر توسعه یافته بهبود یابد.

اما در حالیکه بیش از 90 درصد لایحه در کمیسیون تلفیق مصوب شد، دولت ناگهان اعلام کرد که قصد پس گرفتن لایحه را دارد. مجلس نامه این ارجاع را وصول نکرد و کار برای حل اختلاف به محضر رهبری ارایه شد. پس از جلسه ای که به همین منظور تشکیل شد، مقرر شد دولت موارد اعتراضی خود را برای کارگروه مشترک و سپس تصویب در کمیسیون تلفیق اعلام کند. در کارگروه مشترک که با عدم معرفی دو نماینده از طرف دولت و حضور معاون نظارت و راهبردی رییس جمهور با سه حق رای تشکیل شد، موارد اعتراضی دولت مطرح شد و در نهایت این موارد اعتراضی پس از برخی تعدیلات برای تصویب به کمیسیون تلفیق ارایه شد.

اما در حالی که دولت موارد اعتراضی خود را موارد "مالایطاق" یا "تغییر دهنده روح برنامه" اعلام کرده بود، بر خلاف انتظار اولیه، از جو پیش آمده استفاده کرده و به ماده 162 نیز اعتراض کرده است.

متن پیشنهادی الحاقی جلسه 4 نفره به تلفیق برای افزودن به ذیل ماده 162 مصوب تلفیق به شرح زیر بود:

معادل 2 درصد از اعتبارات بودجه عمومی در اختیار معاونت قرار می گیرد تا در راستای تحقق اهداف فوق توزیع و هزینه گردد.

این متن با فشار دولت در تلفیق تصویب شد.

به این ترتیب، حجم عظیمی از اعتبارات بودجه کشور در اختیار معاونت! قرار خواهد گرفت که به میل خود توزیع کند. این اختیار به شدت فساد برانگیز بوده، بی انضباطی مالی را گسترش خواهد داد و به مثابه اهرم فشار و تاثیر دولت بر نمایندگان می تواند عمل کند. ضمن اینکه با منطق بودجه ریزی متناقض است. این مصوبه با اصول 53 تا 55 قانون اساسی نیز که همه پرداخت ها را در حدود اعتبارات مصوب قانون مجاز می داند نیز در تضاد است. قانون پرداختهای کشور بودجه مصوب مجلس است.

انتظار می رود نمایندگان در صحن علنی جلوی این انحراف عمیق را بگیرند.