در حکومت‌های مدرن ، قوه مقننه در عمل دو وظیفه متمایز را به عهده گرفته است، یکی وضع قوانین و دیگری نظارت بر تصمیمات دولتها. آنچنان عادت کرده‌ایم این کارکرد دوگانه قوه مقننه را دموکراتیک تلقی کنیم که دیگر حتی به خود زحمت فکر کردن به بسیاری از واقعیت‌ها را نمی‌دهیم. حقیقت آن است که این نظام نه تنها در بسیاری از موارد- حتی در کشورهایی که تقریباً خوب عمل کرده -، نتایجی به بار آورده است که مورد پسند کسی نیست، بلکه در غالب کشورهایی که نهادهای دموکراتیک فاقد سنت‌های مستحکم سازگار برای کنترل تکالیف این قوای مقننه هستند، عجز خود را کاملاً به نمایش گذاشته است.

سرخوردگی از نظام دموکراتیک را در سخن معروف شومپیتر مشاهده می‌کنیم، آنجا که می‌گفت هرچند نظام مبتنی بر بازار آزاد مساعدترین نظام برای همه است، با این همه این نظام به‌طور محتومی محکوم به شکست است. در حالی‌که سوسیالیسم علی رغم آنکه نمی‌تواند به وعده‌های خود عمل کند ناگزیر مستقر خواهد شد.

به نظر می‌رسد که دیر یا زود دموکراسی به جایی برسد که مدعی داشتن توانایی فیصله دادن به هر مساله خاصی براساس تصمیم اکثریت شود. آغاز این روند به سال 1766، یعنی زمانی که پارلمان انگلستان خواستار قدرت مطلق شد بازمی‌گردد. در این سال پارلمان انگلستان به صراحت اعلام کرد که در تصمیمات خاص خود ملزم به رعایت هیچ قاعده عمومی‌ای نیست مگر آنهایی که خود وضع کرده است.

مصیبت از آنجا آغاز شد که گمان رفت برگزیدن روندهای دموکراتیک هرگونه تحدید دیگر حکومت را غیرضروری می‌سازد. در حالی‌که اکثریت‌های پارلمانی حول برنامه‌هایی شکل گرفته و می‌گیرند که منافع گروه‌های خاصی را مانند منافع گروه‌هایی از کشاورزان، کارگران، کارمندان یا بنگاه‌داران، مورد عنایت قرار می‌دهند. این امر شکل جدیدی از خودکامگی و تبعیض را باب کرده است. در حقیقت در چنین نظامی برای اینکه اکثریت در مجلس نمایندگان اکثریت باقی بماند ناچار به تضمین اعطای امتیازات ویژه به گروه‌ها و صاحبان منافع خاص است تا این گروه‌ها از آن حمایت کنند.

براساس اصل زیان‌بار حاکمیت مجلس قانون‌گذاری، مجلس نمایندگان نه تنها از بالاترین اقتدارها برخوردار شده است، بلکه قدرتی نامحدود نیز دارد. گاهی تصور می‌شود که این قدرت نامحدود الزاماً ناشی از برخورداری از بالاترین اقتدار است، ولی این‌طور نیست. قدرت مجلس می‌تواند محدود شود، منتها نه توسط یک «اراده» عالی بلکه از طریق توافق مردم که در نهایت هرگونه قدرت و یکپارچگی حکومت موکول به آن است. اگر توافق بر این باشد که تنها قواعد عمومی رفتار درست وضع شده و به مورد اجرا گذاشته شود و هیچ‌کسی قدرت اعمال زور مگر برای وادار کردن دیگران به اجرای این قواعد را نداشته باشد، در این صورت حتی قوی‌ترین گروه‌های سازمان‌یافته نیز محدود می‌شوند.

در حقیقت ادعای مجلس قانون‌گذاری در مورد حاکمیت خود، در آغاز تنها به این معنی بود که این مجلس هیچ اراده‌ای را که مافوق اراده خود باشد قبول ندارد. سپس و به‌تدریج، این اصطلاح به این معنی شد که مجلس هرکاری که مایل است می‌تواند انجام دهد. اما این امر الزاماً نتیجه منطقی نبودن اراده‌ای مافوق اراده مجلس نیست، زیرا توافقی که یکپارچگی حکومت و بنابراین قدرت هر یک از ارگان‌های حکومتی بر آن استوار است تنها می‌تواند محدود کننده قدرت باشد ولی این امر قدرتی ایجابی جهت عمل کردن به حکومت اعطا نمی‌کند. قدرت تنها ناشی از وفاداری مردم است و دامنه آن با موافقت مردم می‌تواند گسترش یابد.

از آنجایی که این امر بعدها به فراموشی سپرده شد، حاکمیت قانون تبدیل به حاکمیت مجلس قانون‌گذاری شد. در حالی‌که نظریه حکومت قانون متضمن مفهومی از قانون است که آن را توسط خصیصه‌های قواعد و نه منشأشان تعریف می‌کند. امروز مجالس قانونگذاری را به این نام می‌خوانند زیرا قانون وضع می‌کنند و قانون را به این جهت قانون می‌نامند که این مجالسِ قانونگذاری آن را وضع کرده‌اند.

به نظر می‌رسد هر جایی که سنت حکومت قانون نتوانسته است نهادهای دموکراتیک را مهار کند، این نهادها نه تنها منجر به «دموکراسی خودکامه» شده‌اند بلکه حتی پس از مدتی به «دیکتاتوری از طریق همه‌پرسی» گرایش پیدا کرده‌اند. این امر به خوبی نشان می‌دهد که آنچه ارزشمند است داشتن مجموعه‌ای از نهادهایی نیست که مسلماً تقلید کردن از آنها بسیار ساده است، بلکه داشتن سنت‌های نه چندان محسوس کنترل این نهادها است. حتی هر جایی که مفاهیم غالب عمومی عدالت منطق ذاتی این نظام را مهار نمی‌کند، خطر از بین رفتن این نهادها وجود دارد.

حتی اگر با تجزیه و تحلیلی کاملاً روشن و بی‌طرفانه، دموکراسی را صرفاً به عنوان قراردادی که انتقال صلح‌آمیز قدرت را ممکن می‌سازد تعریف کنیم، باید قبول کنیم که دموکراسی از چنان منزلت بالایی برخوردار است که باید شدیداً از آن دفاع کرد. در واقع دموکراسی تنها وسیله محافظت ما علیه استبداد است. هرچند که دموکراسی به خودی خود آزادی نیست – مگر از نظر گروه نامشخص و مبهم «اکثریت» مردم – ولی یکی از مهم‌ترین تدابیر حفاظتی آن است. دموکراسی به عنوان تنها روش تغییر بدون تعارض حکومت تا به امروز، جزیی از ارزش‌های متعالی هرچند سلبی محسوب می‌شود. دموکراسی قابل مقایسه با اقدامات پیشگیرانه علیه بیماری جذام است که هنگامی که عملاً اجرا می‌شوند شاید اصلاً متوجه آنها نباشیم، ولی نبود آنها می‌تواند مرگبار باشد.

می‌رسد بین این عقیده که تنها آنچه را که اکثریت تایید می‌کند باید لازم‌الاجرا باشد و این عقیده که هر چه اکثریت تایید می‌کند باید قابلیت اجرا داشته باشد تفاوت کمی وجود داشته باشد. و با این همه گذر از یکی به دیگری موجب خلط دو استنباط کاملاً متفاوت از حکومت می‌شود.

اصلی که توسل به جبر را تنها برای اجرای قواعد درستِ موردِ تصدیقِ تقریباً همه و یا حداقل اکثریت مردم مجاز می‌دارد، شرط اساسی برای جلوگیری از استبداد و بنابراین محو آزادی به نظر می‌رسد. از این واقعیت‌ها که رهنمون هر عمل همگانی باید عقیده اکثریت بوده و اینکه اعمال زور زمانی مشروعیت دارد که مورد تایید اکثریت قرار گیرد نباید این‌طور استنتاج کرد که قدرت اکثریت باید نامحدود باشد.

همان‌طور که هرگونه اعمال زور باید برپایه عقیده اکثریت باشد، در عین حال این اعمال جبر نباید از حد مورد قبول اکثریت فراتر رود. این امر به این معنی نیست که اکثریت باید هر عمل خاص حکومت را تایید کند. چنین توقعی، وقتی موضوع مربوط به مدیریت چرخ‌های دستگاه حکومتی می‌شود – یعنی تصمیمات دولت در مورد کاربرد منابعی که در اختیارش گذاشته شده است - در جامعه پیچیده مدرن آشکارا شدنی نیست. اما قاعده مزبور بدین معنا است که از طرفی فرد باید فقط مجبور به اطاعت از احکامی باشد که ضرورتاً از اصول عمومی پذیرفته شده از سوی اکثریت ناشی شده باشند و از سویی دیگر قدرت نمایندگان اکثریت تنها در مورد اداره امکاناتی که در اختیارش گذاشته شده است – و نه بیشتر – باید بی‌قید و شرط باشد.

توجیه نهایی اعطای قدرت اعمال زور این است که چنین قدرتی برای حفظ نظمی پایدار حیاتی است، در نتیجه به نفع همه است که چنین قدرتی وجود داشته باشد. ولی این توجیه بردی بیشتر از ضرورت وجودی آن ندارد. به هیچ‌وجه احتیاجی نیست که کسی، حتی اکثریت، بر تمامی فعالیت‌ها و شرایطی که در جامعه پیش می‌آید اعمال قدرت کند.

به نظر می‌رسد بین این عقیده که تنها آنچه را که اکثریت تایید می‌کند باید لازم‌الاجرا باشد و این عقیده که هر چه اکثریت تایید می‌کند باید قابلیت اجرا داشته باشد تفاوت کمی وجود داشته باشد. و با این همه گذر از یکی به دیگری موجب خلط دو استنباط کاملاً متفاوت از حکومت می‌شود. گذر از استنباطی که اختیاراتی محدود به حکومت اعطا می‌کند- که برای شکل‌گیری نظمی خودجوش ضروری است- به استنباطی که طبق آن قدرت حکومت محدودیتی ندارد معادل گذار از نظامی است که تصمیم می‌گیریم برخی از امور باید براساس اسلوب‌های به رسمیت شناخته شده اداره شوند به نظامی که گروه‌ خاصی از مردم می‌توانند به میل خود مصلحت‌ عمومی را تعریف کرده و با تکیه بر این اسلوب‌ها درباره آن تصمیم بگیرند. در حالی که استنباط اولی معطوف به تصمیمات الزاماً همگانی ضروری جهت حفظ نظم و صلح است استنباط دوم به بعضی از گروه‌های سازمان‌یافته از جمعیت [احزاب و ائتلاف‌های گروه‌های مختلف] اجازه می‌دهد کنترل همه چیز را در دست داشته باشند و این امر به راحتی تبدیل به بهانه‌ای برای سرکوب می‌شود.

همان‌طور که در مورد تک‌تک‌ افراد علتی وجود ندارد که فکر کنیم تمایل هر فرد به چیزی خاص بیانگر نظر او نسبت به عدالت در آن مورد است، این امر در مورد اکثریت نیز صدق می‌کند. به عبارت دیگر اگر اکثریت خواهان چیزی باشد این خواسته منعکس‌کننده نظر این اکثریت نسبت به آنچه عادلانه است نیست. خوب می‌دانیم که نظر افراد در مورد عدالت به سهولت می‌تواند تحت تاثیر خواسته آنان برای به دست آوردن یک چیز قرار گیرد. ولی به عنوان فرد، ما معمولاً این‌طور تربیت شده‌ایم که جلوی خواسته‌های نامشروع خود را بگیریم. اساس تمدن عمدتاً بر این واقعیت استوار است که افراد یاد گرفته‌اند جلوی حرص و آز خود را بگیرند و خود را با قواعد رفتاری که عموماً پذیرفته شده اند، تطبیق دهند. در حالی که اکثریت‌ها در این معنا پرورش نیافته‌اند زیرا خود را مجبور به اطاعت از قواعد نمی‌دانند.

وقتی به مردم آموزش داده می‌شود که معتقد به عادلانه بودن چیزی باشند که در مورد آن به توافق رسیده‌اند، آنها به سرعت عادت می‌کنند که در مورد اینکه آیا این امر واقعیت دارد یا نه اصلاً فکر هم نکنند. زمانی که عادلانه را به عنوان تمام چیزهایی که اکثریت می‌تواند در مورد آن به توافق برسد تعریف کنیم و این امر طی نسل‌ها تکرار شود، مسلماً عقاید مردم را تحت تاثیر قرار می‌دهد. بنابراین چگونه می‌توان تعجب کرد که مجالس انتخابی موجود چنین اعتقادی را در اوضاع و احوال واقعی موجود مورد سوال قرار دهند؟

در حالی که توافق تعداد بسیاری از افراد در مورد عادلانه بودن یک قاعده خاص مسلماً می‌تواند نشانه خوبی برای مطابقت آن با عدالت باشد (بدون اینکه این آزمون، آزمونی مصون از خطا تلقی شود)، تعریف کردن هر طرح و لایحه مورد تایید اکثریت به عنوان عادلانه به معنای تهی کردن عدالت از محتوای آن است. چنین مهملاتی فقط با دیدگاه پوزیتیویسم حقوقی قابل دفاع است که طبق آن ملاکی عینی برای عدالت وجود دارد. بنابراین ضروری است که اکثریت نیز ملزم به اثبات اطمینان خود به عادلانه بودن تصمیماتی که می‌گیرد، باشد. این کار باید توام با تعهد به اجرای دائمی قواعدی باشد که براساس آنها این تصمیمات را می‌گیرد و اینکه قدرت جبر اکثریت محدود به اجباری کردن تنها آن دسته از قواعدی باشد که خود به آنها التزام دارد.

بنابراین ملاک ارزیابی اعضای مجلس نمایندگان در مورد هر تصمیمی باید تنها اجرای همه‌شمول قاعده‌ای باشد که عمل مورد نظر را تجویز می‌کند، نه موافقت اکثریت با این تصمیم و نه حتی تطابق آن با قانون اساسی.

ولی انتخاب‌کنندگان «هیات مقننه»‌ای که دغدغه‌خاطر اصلی‌اش به دست آوردن و حفظ آرای گروه‌های خاص از طریق ایجاد امتیازات ویژه برای آنهاست، اصلاً برای‌شان مهم نیست که چه چیزی نصیب دیگران خواهد شد و تنها در این فکر خواهندبود که خود در این چانه‌زنی‌ها چه چیزی می‌توانند به دست آورند. آنها طبیعتاً تنها به شرطی با دادن چیزی به دیگران موافقت خواهند کرد (و معمولاً به ضرر گروه‌های ثالث) که خواسته‌های خودشان اجابت شود، بدون اینکه حتی به ذهن‌شان خطور کند که آیا این خواسته‌های مختلف موجه هستند یا نه. اگر شرط قبول گروه‌های دیگر برای اجابت خواسته یک گروهی (خواسته‌ای که این گروه تصور می‌کند حق اوست) این باشد که با اعطای امتیازات غیرمنصفانه‌ای به گروه مزبور- و به هزینه کل جامعه- موافقت کنند، هر گروهی حاضر به انجام این کار خواهد بود. نتیجه چنین فرآیندی بیانگر عقیده کسی درباره آنچه عادلانه است، نیست و با هیچ اصلی مطابقت نخواهد داشت. هدف اصلی این کار تنها می‌تواند تقسیم پول‌هایی باشد که به زور از مردم گرفته شده است.

قدیمی‌ترین نظریه‌پردازان دموکراسی انتخابی این نتیجه محتومِ شیوه عملِ «مداخله‌گرانه» با قدرت نامحدود را پیش‌بینی کرده بودند. چه کسی از اعطای این همه یارانه، حقوق انحصاری و امتیازات دیگری که در دوران جدید توسط هیات‌های مقننه دموکراتیک به گروه‌های ذینفع خاص متعدد- که نمایندگان منتخب آنها با این تصور که این کار عادلانه است، آن را انجام داده‌اند- جانبداری می‌کند؟ حمایت از گروه‌ «الف» در مقابل واردات ارزان‌قیمت، از گروه «ب» در مقابل عرضه نیروی کار با قیمت کمتر یا نیروی کاری با تخصص کمتر، از گروه «ج» در مقابل کاهش دستمزدها، از گروه «د» در مقابل از دست دادن اشتغال، به‌رغم ادعاهای طرفداران چنین تدابیری، در جهت منفعت عمومی نیست. علت اساسی حمایت از کسانی که خواهان چنین حمایت‌هایی هستند این نیست که نمایندگان فکر می‌کنند این امر در جهت منفعت عمومی است، علت این است که آنها برای مطالبات خودشان محتاج حمایت این افراد هستند. ایجاد افسانه «عدالت اجتماعی» عمدتاً محصول این دستگاه دموکراتیک خاص است که نمایندگان منتخب را به جعل یک توجیه اخلاقی برای امتیازاتی که به گروه‌های خاص اعطا می‌کنند وا می‌دارد.

تنها در صورتی می‌توان مانع ارائه خدمات خاص حکومت به منافع خاص شد که قدرت به کارگیری جبر را در این مورد از آن سلب کنیم. به سخن دیگر تنها با محدود کردن اختیارات حکومت می‌توانیم نفوذ منافع متشکل را محدود کنیم. نظامی که در آن سیاستمداران معتقدند که وظیفه دارند و فکر می‌کنند که در توان‌شان است که سرمنشأ همه نارضایتی‌ها را برطرف کنند، به ناچار منجر به دخالت هرچه بیشتر سیاستمداران در کلیه امور افراد می‌شود.

برای اینکه حکومت به درستی در خدمت حفظ و حراست از نظم و عدالت باشد، باید توهم در اختیار داشتن «چراغ جادو» را از بین ببریم. زیرا چنین توهمی است که موجب می‌شود سیاستمداران فکر کنند که امکان و وظیفه از میان بردن هر منبع نارضایتی را در اختیار دارند.