رژیم گذشته دو شرط اصلی برای توسعه اقتصادی شامل محیط مساعد بین‌المللی و افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام را داشت که می‌توانست توسعه واقعی برای جامعه ایرانی را تدارک ببیند، اما این اتفاق نیفتاد، چرا؟

استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم

بخش نخست
علینقی عالیخانی وزیر اقتصاد (1348 -1341)

رژیم گذشته دو شرط اصلی برای توسعه اقتصادی شامل محیط مساعد بین‌المللی و افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام را داشت که می‌توانست توسعه واقعی برای جامعه ایرانی را تدارک ببیند، اما این اتفاق نیفتاد، چرا؟ واقعیت این است که شاه و دربار می‌خواستند همه امور در اختیارشان باشد و پدرشاهی را بر جامعه ایران حاکم کنند و این انگیزه و این دیدگاه در درازمدت به شکست اقتصادی منجر شد. نوشته حاضر استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم و دلایل ناکامی آن را بررسی کرده است. 

علل بحران‌های سیاسی و اقتصادی در جوامعی چون ایران قبل از انقلاب تنها به دخالت‌های استعماری محدود نمی‏شد؛ چرا که نفوذ و دخالت بیگانگان بدون وجود زمینه‏های داخلی ناممکن یا دشوار است. هم ساختار پدرسالاری رژیم پهلوی که روابط قدرت را به شکل عمودی تعیین می‏کرد و هم ساختار افقی قدرت بین نخبگان و عوامل سیاسی مانع از رشد و توسعه یک اقتصاد ملی و شکوفا بود. از همین رو حتی اگر شاه و عوامل سیاسی او قصد ایجاد رشد و توسعه در نهادهای اقتصادی و خروج از بحران‌های سیاسی و اقتصادی را داشتند، این موضوع تحت‏شعاع ساختار قدرت قرار می‏گرفت. بحران‌های ناشی از اصلاحات ارضی، استقراض خارجی، بیکاری، تشتت سیاست‌های تجاری، رقابت‌های سیاسی نخبگان، ناهماهنگی سازمان‌ها و وزارتخانه‏های حوزه اقتصاد و تجارت، عدم سرمایه‏گذاری خصوصی و... سرانجام باعث شد که رژیم شاه به تاسیس وزارت اقتصاد در سال 1341 شمسی با وزارت علینقی عالیخانی مبادرت کند. این اقدام نه تنها موسسه‏های اقتصادی دولتی و خصوصی را متاثر می‏ساخت، بلکه بر قدرت سیاسی و اقتصادی درباریان و دیوانسالاران رژیم پهلوی نیز تاثیر مستقیم داشت. از همین رو با قدرت گرفتن وزارت اقتصاد و ایجاد یک نهاد قدرتمند بروکراتیک در امر سیاست‌گذاری صنعتی و تجاری، به محض بهبودیافتن ترازهای مالی دولت و افزایش درآمدهای نفتی، شاه زمینه‏های استعفای عالیخانی و سپس انحلال وزارت اقتصاد را فراهم ساخت. بدین ترتیب نظام سیاسی دوران پهلوی نشان داد که حتی شکوفایی اقتصاد ملی تحت‏شعاع خدمت به علایق سیاسی حکومت پدرسالارانه شاه و خاندان و خادمان اوست. برای مطالعه دقیق‏تر و کامل‏تر سرگذشت وزارت اقتصاد در دوران قبل از انقلاب این مقاله از ماهنامه زمانه را بخوانید:
در این مقاله سیاست‌های اقتصادی حکومت پهلوی دوم از سال 1963 - 1969م/ 1341 - 1347ش و دلایل تشکیل وزارت اقتصاد بررسی شده است. چرا که در سال 1963 وزارت اقتصاد (به طور مستقل) تاسیس شد و با وزارت علینقی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، عملکرد مثبتی در توسعه اقتصادی، ایجاد بخش خصوصی و طبقه متوسط کشور داشت. این وزارتخانه به ثبات اقتصادی اعتبار داد، سرمایه‎گذاران را امیدوار کرد و برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمود؛ به طوری که هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک می‎‏نامید؛ ولی این مساله، مخالفت برخی گروه‏ها و کشورها را علیه وزارت اقتصاد و سیاست‌های عالیخانی به همراه داشت که از آن جمله‎‏اند:
1- دربار و اعضای سلطنتی، دوستان محفلی شاه و هویدا و طبقات تجاری سنتی و افزونه‎خواهان، چرا که قدرت آنها را کاهش داد.
2- انحصارطلبان و بازرگانان یا همان صاحبان منافع، به دلیل اینکه واردات را محدود کرد.
3- سیاست‌های اقتصاد عالیخانی مخالفت آمریکا را برانگیخت؛ چرا که وی رابطه اقتصادی مثبتی با بلوک شرق برقرار کرده بود. چنانکه ذوب‌آهن اصفهان نتیجه سیاست‌های عالیخانی بود.
4- مخالفت طبقه پایین، با این توضیح که سیاست‌های وزارت اقتصاد باعث ایجاد یک طبقه از نخبگان صنعتی جدید مثل خیامی‏ها و لاجوردی‌ها شد که این مساله پیامدهای سیاسی‏ای داشت که آشکارترین آن، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال 1960 به بعد بود.
این مخالفت‌ها باعث استعفای عالیخانی شد و هوشنگ انصاری جانشین اوشد که عملکرد بسیار متفاوتی با او داشت.
نویسنده چنین نتیجه می‎‏گیرد که عامل شکست وزارت اقتصاد رفتار پاتریمونیالی حکومت پهلوی دوم بود؛ زیرا پیشرفت و عملکرد مثبت وزارت اقتصاد باعث کاهش قدرت حکومت می‏شد و قدرت دربار را در معرض خطر قرار می‏داد؛ بنابراین بدیهی بود که از توسعه بیشتر وزارت اقتصاد عالیخانی جلوگیری کنند. از سوی دیگر، باید خاطرنشان ساخت، اگرچه کشمکش بر سر قدرت برخاسته از وزارت اقتصاد بود؛ اما ویژگی حکومت و سیاست‌های آن را تغییر نداد. با این حال با توجه به سیاست‌های موفقیت‏آمیز وزارت اقتصاد، ایجاد طبقه متوسط و... می‏توان به محدودیت‌ها و ضعف‌های حکومت پهلوی دوم برای کنترل موفقیت‏آمیز بر بازار و تسلط بر جامعه ایران دهه 1970 پی برد.
حکومت ایران در سال 1963م/ 1341ش وزارت اقتصاد را تاسیس کرد؛ موسسه‏ای اداری که بر دگرگونی و رشد فزاینده نظارت داشت. در سال 1969 بعد از شش سال رشد بی‏سابقه و توسعه صنعتی چشمگیر، رهبران سیاسی دست از حمایت این وزارتخانه کشیدند و استقلال آن از بین رفت. سرانجام، وزارت اقتصاد با کاهش عملکرد یا تعهدات در عرصه اقتصادی مواجه شد. به بیان دقیق‏تر، علت آن، درگیری سیاسی‎ای بود که موسسه اداری مستقل شایسته‏ای را ایجاب می‏کرد. منطق سیاست‌گذاری صنعتی رهبران سیاسی به‏خصوص محمدرضا پهلوی در این راستا هدایت می‏شد که حمایت خود را از این تجربه پایان دهند.
جنگ قدرت بین نخبگان بوروکراسی، اداره‏ها و رهبران سیاسی به ویژه مقامات سلطنتی در سیاست‌های ایران تازگی نداشت. در حقیقت، آنچه مهم به شمار می‏رفت، تداوم و تغییر در رژیم سلطنتی پاتریمونیالی ایران بود و دیگر، فهم این مطلب که درگیری نخبگان، در دوران قاجار و اوایل دولت پهلوی پدید آمد و ادامه یافت. در یک مقایسه می‏فهمیم که آنها چه نقش مهمی در زمان پهلوی دوم داشتند. موارد کمی وجود دارد تا سیاست‌های حکومت پهلوی و نقش پاتریمونیال آن را در وزارت اقتصاد آشکار کند. کشمکش درونی میان رهبران سیاسی، تلاش در جهت متعادل کردن تعهد آنها به توسعه بود؛ بنابراین منطق سیاست‌گذاری با علایق درک شده آنها همچون پایه‏ای برای یک جنگ قدرت طولانی عمل کرد که در محدوده حکومت از دهه 1960 وجود داشت.
طبیعت میدان آن کشمکش، چیزهای زیادی درباره چگونگی عملکرد سیاست‌ها نشان می‏داد؛ به ویژه این که طبیعت پاتریمونیال حکومت، قوانین و رفتار سیاست‌های آن نقش بارزی در توسعه دارند. این امر در شناسایی عوامل مهم کمک می‏کند؛ از این رو، فهم عمیقی از پویای‌های سیاست در زمان ما به دست می‏دهد؛ یعنی شرایطی را که محدودکننده اعمال و شگردهای عملی آنها و مشاجره‏های اقتصادی و سیاسی‏ای که تعیین‏کننده موقعیت‌های سیاسی خاص آنها می‏باشد.
جدال‌های سیاسی مورد نظر در این مقاله، نه‌تنها ویژگی بنیادی حکومت پهلوی دوم را تغییر ندادند؛ بلکه باعث تغییر جدال‌های بزرگ‏تری که ارتباط‌های حکومت با جامعه را احاطه کرده بودند، شدند.
هنوز، فهم ابعاد کار حکومت و به خصوص تغییر آنها در آن زمان مهم است. آنها چگونگی کار نهادهای دولتی را توضیح می‏دهند و این که رهبران در تدوین ضرورت‌های توسعه، باید متوجه تعادل این ضرورت‌ها با علایق سیاسی باشند. همه اینها نشانه‏های طبیعت حکومت پهلوی دوم هستند، به همین دلیل مسایلی که از آنها ناشی می‏شود، باعث تغییر در اقتصاد و جامعه می‏گردند.
همچنین، شاید طرح استدلال‌های عمیق‏تر از این در مطالعات علوم اجتماعی جالب باشد. در ابتدا، مطالعات رژیم‌های پاتریمونیالی بر طبیعت به ویژه ارتباطات وسیع عمودی قدرت بین حاکم و عوامل سیاسی و مدیران در توضیح اعمال سیاست‌ها، تغییرات اجتماعی - سیاسی و انتقال رژیم متمرکز شده بود.
در مقایسه، کوشش کمی جهت فهم کارکرد و ارتباطات افقی مخصوص قدرت بین عوامل سیاسی و اجتماعی و اداری گوناگون پایین سطح حاکم انجام شده است؛ از این رو، موردی که در اینجا بررسی می‏شود، ارتباط بحث‌های نظری پاتریمونیال و ساختار و مسیر توسعه سیاست‌های آن است.
در بحث افزایش یا کاهش قدرت وزارت اقتصاد این سوال پیش می‏آید، چرا یک حاکم که هدف درخواستی‏اش تحولات صنعتی سریع و توسعه موثر بود، در حمایت کامل از تحولات صنعتی شکست خورد؟ ممکن است با توجه به یافته‏های این مقاله پیشنهاد دهیم که هرچند حمایت اولیه از رشد صنعتی آمال رهبران سیاسی است، حکومت باید با تجهیز وسایل خود، بهتر انجام وظیفه کند و به حمایت خود از آن تلاشی که وابسته به فهم و درک علایق سیاسی آنها است، ادامه دهد تا بدین وسیله تحول صنعتی باعث تغییر در ساختارهای سیاسی قدرتمند شود.
به علاوه، تغییر نهادها ارتباط مستقیمی با تجربه قدرت رهبران سیاسی به ویژه در یک رژیم پاتریمونیال دارد و بدین وسیله می‎توان موانع یا تهدیدات را تفسیر کرد. آنچه برای رهبران سیاسی (به خصوص در رژیم‌های پاتریمونیال) اولویت دارد، خدمت به علایق آنها حتی به قیمت هزینه هدف‌های توسعه است که شاید، آشکارا به آن اهداف صدمه بزند، به هر حال شایسته است که زمان انجام کار، چگونگی توجیه تغییر و پیامدهای آنها مورد توجه قرار گیرند. آنچه در این مقاله مورد نظر است، بررسی عوامل ایجادکننده وزارتخانه و سپس تضعیف‏کننده آن و در نهایت، شکست‏دهنده آن می‏باشد.